2013年，底特律成为美国历史上申请破产的最大城市，这使人们更加关注：当市政当局无力偿还债务时，不同利益相关方会发挥什么作用。
在一篇新的工作论文《市政破产的立法结构》中，沃顿商学院法律研究与商业伦理学教授 Vincent Buccola 着重探讨此类案件中哪些人的权利最可能优先，并指出，与企业或消费者申请破产不同，市政第9章破产“充斥着实质性的不确定性”。Buccola 最近在 SiriusXM 第111频道的 Wharton Business Radio 节目 Knowledge@Wharton 上接受采访时，谈到了他的研究发现，并强调应为这一制度引入一定程度的可预测性。
以下为经编辑的访谈文字稿。
Knowledge@Wharton： 我们先从市政破产谈起。请介绍一下，你在这篇论文中探讨了什么。
Buccola： 我在论文中探讨的问题，源于我们观察市政破产领域时发现的两个疑问。其一，市政破产似乎并不多见，原因有些令人费解。其二，需要解释的是，为什么在我们看到的一些方案中——例如加利福尼亚州圣贝纳迪诺目前的情况、底特律发生的情况，以及加利福尼亚州斯托克顿正在发生的情况——正式享有同等债务偿付权的债权人（通常是债券持有人和养老金领取者），实际上却受到截然不同的对待。
因此，这篇论文试图通过提出一种关于第9章（规范市政破产的联邦《破产法》章节）运作机制的理论，来解答这两个疑问。
Knowledge@Wharton： 我们刚刚读到圣贝纳迪诺的案例：目前养老金领取者可获得100%的款项，而债券持有人每一美元只能拿到一分钱。按理说应该是公平竞争，但事实并非如此。这是怎么发生的？
Buccola： 按照现行法律的正式规定，养老金权利持有人、未来将享有养老金权利的雇员以及债券持有人享有同等优先权。也就是说，至少依照法律的正式规定，他们应当共同承担损失。如果他们针对市政府的权利将受到削减，那么削减幅度应当相同。这通常就是实际情况。有趣的是，在企业适用第11章破产程序时，享有同等优先权的不同债权人确实会大致平等地获得偿付。这一直是长期惯例。
问题是，为什么市政破产中似乎并非如此？我在论文中提出，第11章（企业破产法）与第9章之间确实有两个截然不同的特点。
第一个特点涉及优先权以及对资产的权利是否固定。在企业破产中，公司的所有资产都可用于分配给债权人，而且每个人事先都能确定这些资产是什么。优先顺序也相当明确。最高优先级的人获得偿付，直到其债权得到满足；接着由下一层级的人获得偿付，直到其债权得到满足；如此依次进行，直到资金不足以满足所有人。此时，同一优先级的人大致平等地分配剩余款项。
“问题在于，债权人究竟能在多大程度上（如果可以的话）迫使政府提高税收，而这在某种意义上就是将征税权的价值变现？”
另一方面，市政破产并不存在同样固定的一组资产。
Knowledge@Wharton： 你不能把它拿走。它是市政府。
Buccola： 是啊。你要拿走道路吗？要拿走市政厅吗？市政当局通常真正拥有的资产，是向居民征税的权力。 Twitter
问题在于，债权人究竟能在多大程度上（如果可以的话）迫使政府提高税收，而这在某种意义上就是将征税权的价值变现？答案是，我们确实不知道。
第二个特点，我认为可能更有意思、也可能更重要，涉及这些不同破产条款的强制适用性。在企业情境中，当企业无法偿还债务，或偿债能力开始减弱时，无论企业是否愿意，都可以被强制进入破产程序。债权人不能置身事外，必须加入破产程序。如果他们提前取走款项，这些款项会依据所谓的偏颇清偿规则被追回。因此，所有人都会被迫进入破产程序，没有真正选择退出的余地。
另一方面，在市政情境中，城市不能被强制进入市政破产程序，必须自行选择进入。更有意思的是，有许多参与者可以阻止城市进入程序——州议会、通常还有州长，以及市政府自身的架构。我在论文中还提出，有时破产法官也能阻止。
因此，这些否决方可以阻止破产发生，即使破产对整个群体有利也是如此。在企业情境中，没有任何一个人可以选择退出这场游戏（如果可以这么说的话）。这些根本差异导致两种情境中的许多结果都大不相同，尽管法律的正式架构看起来相当相似。
Knowledge@Wharton： 在加利福尼亚州圣贝纳迪诺，市议会投票通过了一项退出破产程序的计划。计划规定，养老金领取者将获得全部资金，而债券持有人只能获得其持有债券金额的1%。听到这些，自然会让人产生许多疑问：为什么会这样？债券持有人为何没有获得公平份额？
Buccola： 是的，我认为确实如此。我认为，这凸显了破产运作方式这一基础性或结构性问题中的一个重要方面：不确定性。正如你指出的，在圣贝纳迪诺，养老金领取者每一美元可获偿一美元，而债券持有人每一美元只能获偿一分钱。但几年前，罗得岛州一个名为中央瀑布市的地方发生破产时，情况截然不同。市政府无力偿付后，债券持有人的权利被事后加上了留置权。债券持有人每一美元都获得了全额偿付，反而是市政雇员和居民遭受了损失。
从某种意义上说，我们希望这一制度至少具备一定的可预测性，这样雇员、贷款人和居民都能据此有效规划。
“这些否决方可以阻止破产发生，即使破产对整个群体有利也是如此。”
Knowledge@Wharton： 那么，为什么有必要努力让美国各地市政层面的裁决更加统一？
Buccola： 我认为，这可能需要某种立法改革，很可能是在联邦层面，也可能需要修改联邦《破产法》。具体做法是建立一套更明确的优先权结构。坦率地说，法律——不展开太多细节——对于谁对哪些资产享有多少权利，规定得相当不明确。
我认为，最好的做法可能就是把规定写得更明确。这样，每个人就能调整今后的行为并做好规划。如果规则是债券持有人总是排在雇员之后，那作为规则也可以接受，但最好让人们知道这一点，这样债券持有人就能把这一风险计入所收取的利率。
Knowledge@Wharton： 底特律的破产在这一范围内是如何发展的？
Buccola： 那里有许多不同的债权类别。我认为平均而言——我手头没有具体数字——养老金债权最终每一美元大约获得80美分，具体取决于所属类别。不同债权人每一美元获得的金额则从……我认为平均约为20美分、25美分不等。不过我现在手头没有那些数字。
Knowledge@Wharton：所以在某些方面，你说的是这样一种情况：圣贝纳迪诺这样的案例中，一旦决定作出，债权人几乎没有补救办法；而罗得岛这样的案例中，养老金领取者同样几乎没有补救办法。
Buccola： 完全正确。我们需要一套更有结构的优先权规则，其中或许还应规定市政当局的征税权可以被动用到什么程度……我认为另一个非常重要的问题，是谁有权阻止破产发生。在目前的安排下，只要某个利益相关方群体或联盟——无论是债券持有人、养老金领取者还是其他群体——在市政府、州政府，有时甚至州长办公室拥有足够强大的盟友（这取决于州的情况），他们就可以通过否决城市进入破产程序的能力，彻底阻止破产发生。我认为这一点同样重要，因为眼下我们基本上在两个方面争论：一方面，调整计划能否推进；另一方面，如果确实推进，调整条款是什么。这取决于当时谁恰好在州长官邸有朋友，而这不是运行信贷体系的良好、稳定方式。
Knowledge@Wharton： 显然，这种情况不会受到当地选民欢迎——因为整个过程实际上成了一场政治博弈。
“你看，如果民主党人在上次选举中赢得了密歇根州州长选举，底特律就不会进入破产程序。”
Buccola： 你看，如果民主党人在上次选举中赢得了密歇根州州长选举，底特律就不会进入破产程序。我认为可以相当有把握地这么说。我显然不了解任何内部信息，但事情发生的结构确实看起来是这样的。
Knowledge@Wharton： 你提到，市政破产改革确实必须在联邦层面进行。现实中，我们有可能在近期看到这样的变化吗？
Buccola： 我认为，通常推动立法的是危机时刻。密歇根州众议员[John] Conyers 曾提出一项《破产法》修正案，但最终没有通过；该提案针对的是破产实际发生之前，他所看到的底特律局势。我的目标是提出一些原则，说明如果国会将来着手改革法律，我认为怎样的做法会有效。显然，眼下我们没有看到多少这方面的立法行动。
Knowledge@Wharton： 据称，伊利诺伊州目前有五个市政当局正面临第9章破产。底特律刚经历了这一过程。我想我们离危机时刻更近了一些，不过没人能预知这些事件何时会出现。
Buccola： 这很难说，因为情况在很大程度上取决于宏观经济。如果伊利诺伊州、芝加哥市和库克县持有的投资开始表现良好，局面可能突然就不再像危机了。面对长期预算问题，何时会出问题总是很难预测。
伊利诺伊州的问题不只在于市政当局，州政府本身也一团糟。在一些市政当局陷入困境的州，州政府或许可以通过接手部分原本由市政当局承担的服务……来提供救助或缓解部分压力。但在伊利诺伊州，这种做法是否可行都不明确。
经 Knowledge@Wharton（http://knowledge.wharton.upenn.edu）许可转载。该网站是宾夕法尼亚大学沃顿商学院的在线研究与商业分析期刊。转载并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者： Vincent Buccola 是沃顿商学院法律研究与商业伦理学助理教授。
图片：2014年11月16日，在西班牙安达卢西亚首府塞维利亚附近，一美元纸币随风飘动。图片说明摄影：REUTERS/Marcelo Del Pozo。
