华盛顿公平增长中心执行主任兼首席经济学家 Heather Boushey 就“税收公平”向美国参议院财政委员会作证。
感谢主席 Hatch、少数党首席成员 Wyden 以及委员会其他成员邀请我今天到此作证。
我叫 Heather Boushey，是华盛顿公平增长中心的执行主任兼首席经济学家。该中心是一个新成立的项目，致力于研究什么因素推动经济增长，尤其关注经济不平等程度上升是否以及如何影响经济增长与稳定。
我很荣幸今天能在此讨论一个非常重要的话题：公平与税收之间的关系。过去几十年来，按多种衡量标准来看，美国的经济不平等程度一直在上升。经济增长的收益主要流向了收入和财富阶梯顶端的家庭和个人。未来数年讨论税收与公平时，我们需要牢记这一事实。
我的证词主要得出三项结论：
随着不平等加剧，税法未能跟上这一变化。税法降低不平等的作用不如20世纪70年代末。
减少不平等的努力与经济增长并不矛盾。多项研究表明，采取减少不平等的措施不会显著阻碍经济增长。
存在一些政策选项，可以让税法更具累进性，并广泛惠及所有人。
我的证词其余部分将着重记录不平等加剧的情况、回顾税收影响方面的学术研究，并探讨政策今后的发展方向。
不平等的加剧
至少在大众讨论中，不平等常被说成是一种单一现象。即使是应用最广泛的不平等衡量指标——基尼系数，也将其视为单一现象。系数上升，我们就知道不平等加剧了。但我们并不知道不平等具体是如何加剧的。
简而言之，过去四十年的不平等状况是：顶层人群的收入和财富迅速增长，中间阶层的增长速度低于更早时期，而阶梯底层的收入则停滞不前，甚至明显下降。
根据巴黎经济学院教授 Thomas Piketty 和加州大学伯克利分校经济学家 Emmanuel Saez 的数据，1979年至2012年，收入最高的1%人群的平均税前收入增长了178%。相应地，在同一时期，收入最高的1%人群占税前收入的比例从8%升至19%。
与此同时，财富不平等也在加剧。根据 Saez 和伦敦政治经济学院教授 Gabriel Zucman 的研究，财富最高的0.1%家庭所占财富份额从1979年的约7%升至2012年的22%。也就是说，收入最高的1%人群中最顶端的10%所持财富份额增长了3倍。这一增长的原因是什么？富人的储蓄率远高于其他人；随着富人储蓄其收入，收入不平等的加剧似乎正在固化为财富不平等。
根据美国国会预算办公室的数据，在大衰退前的最后一年——2007年之前的1979年至2007年间，美国收入中位数家庭的税前、转移支付前收入年均增长0.9%。这一增速明显低于收入最高的1%家庭平均收入每年4.7%的增幅。
对底层人群而言，过去几十年的贫困减少几乎完全是由税收和转移支付计划推动的。这意味着我们的反贫困计划正在发挥作用，减少物质困境。至于减少得是否足够，则是另一个问题。但这项研究也引发了对劳动力市场如何服务于阶梯底层人群的担忧。
导致不平等加剧的另一项变化，是收入从劳动收入（薪水和工资）转向资本（企业收入和资本利得）。这一变化关系到不平等，因为资本收入的分布远比劳动收入分布不均。收入阶梯底层和中间的家庭更多依靠劳动而非资本获得收入。而资本收入则更加集中在收入阶梯顶端。
随着这些不平等变化发生，联邦税制减少不平等的作用有所减弱，尽管联邦税制仍具累进性。快速看一下下方图1，就能看到自20世纪80年代初以来，劳动收入最高边际税率下降了多少。
图1
然而，最高税率降低后，按照传统观点我们可能预期出现的经济表现改善，却没有在数据中显现。图2显示，就业增长与最高边际税率水平之间没有可辨识的关系。如果减税带来了更强劲的就业增长，那么在图2中以绿色圆点表示的1948年至2014年间，应该能看出明显规律。但并没有任何规律。
图2
这种缺乏明显关系的情况并非就业增长所独有。下方图3显示，劳动生产率增长——长期经济增长的关键来源之一——与最高边际税率之间没有明确的相关性。
图3
Thomas Hungerford 于2012年撰写的一份国会研究处报告，对税率与宏观经济增长之间的关系作了更深入的探讨。
诚然，按某些衡量标准，联邦所得税的累进性略有提高。但更多税收收入来自工资税，而工资税的累进性有所减弱。分布顶端人群缴纳了联邦所得税中的很大一部分。根据国会预算办公室的数据，1979年收入最高的1%纳税人承担了联邦税款总额的14.2%。到2011年，这一比例升至24%。
然而，在同一时期，收入最高的1%人群占税前收入的比例从8.9%升至14.6%。 因此，如果以所缴税款的分布来衡量累进性，那么累进性确实提高了。但这一衡量方式没有考虑收入分布不平等程度的上升。正如国会预算办公室的一份报告所指出的，不平等加剧而税制减少不平等的作用减弱，导致税后收入不平等程度的上升幅度超过了税前收入不平等程度。
我们为何要关心不平等加剧？经济学研究中逐渐形成一种共识：高水平的不平等可能威胁经济增长。我与同事 Carter C. Price 梳理了有关不平等与增长关系的研究文献，发现研究结果指向二者之间存在负相关关系。 随着不平等加剧，经济增长往往会放缓。国际货币基金组织研究人员近期的一篇论文进一步发现，再分配未必会阻碍增长。 这种表面关系的确切原因尚不清楚，我所在的机构正是为帮助更好地理解这一点而成立。但现有证据足以促使我们认真应对不平等带来的负面影响。
税收学术研究
鉴于不平等加剧，税收政策能对这一趋势做些什么？税收可能引发的一种担忧是，为了减少不平等而征税，可能抑制经济增长，带来比现有问题更严重的后果。提高劳动税可能使一些劳动者减少工作，而提高资本税可能导致储蓄减少；这两者对经济增长都很重要。
政策制定者和经济学评论人士普遍持有这些看法。从某种程度上说，它们确实成立。但引发这些问题的税收水平远高于通常的预期。
关于所得税，一批新研究表明，对收入阶梯顶端人群的劳动收入征税不会对经济增长产生不利影响。诺贝尔奖得主 Peter Diamond 和加州大学伯克利分校经济学家 Emmanuel Saez 的一篇论文回顾了所得税研究文献，发现研究充分支持累进税制。
具体谈到最高税率时，Saez 与 Thomas Piketty 及哈佛大学的 Stefanie Stantcheva 合写的另一篇论文，考察了决定最优税收水平的潜在因素。在考虑多种因素后，三位经济学家发现，最高边际税率可高达83%，而不影响经济增长。我不会把这篇论文视为美国可以将最高所得税税率提高到这一水平的证据。相反，这一结果说明，税率可以显著提高而不会产生重大不利影响。
研究还表明，削减某些税收支出也不会对经济造成负面影响。研究显示，税收激励往往无法有效激励行为。税法可能基于某种经济激励会显著改变行为这一假设，为某种行为提供税收优惠，但一些研究对这类激励能在多大程度上改变行为提出了质疑。例如，哈佛大学经济学家 Raj Chetty 研究了退休储蓄决策。他与合著者考察了丹麦税收政策变化后退休储蓄变化的数百万个数据点。他们发现，85%的劳动者对税收激励变化没有反应，储蓄率也没有下降。当然，这一结果并不能完全适用于美国情况。但这些结果具有启示意义，应在美国政策环境下加以考虑。
新研究还对资本税必然导致储蓄减少、进而导致经济增长放缓的观点提出了挑战。近期研究表明，长期以来认为资本收入完全不应征税的观点存在缺陷。Piketty 和 Saez 的一篇论文指出了著名 Chamley-Judd 假设的缺陷。Chamley-Judd 假设意味着，储蓄者在考虑未来储蓄时具有无限长的时间视野。如果我非常、非常在意遥远未来的储蓄回报，那么储蓄税就会不断累积，最终造成沉重负担。在这种情况下，对资本征税会大幅减少储蓄。但 Piketty 和 Saez 表明，这一假设经不起仔细检验。麻省理工学院的 Ludwig Straub 和 Ivàn Werning 最近的一篇论文还表明，即使在 Chamley-Judd 框架内，零税收的结论也站不住脚。
还有一种观点认为，降低资本税会促使企业增加投资。降低税收据称会提高投资回报。但加州大学伯克利分校的 Danny Yagan 研究发现，2003年的股息减税对投资或员工薪酬没有任何影响。Yagan 将上市公司（这些公司会受到减税影响）的投资行为与私人持有公司的投资行为作了比较。他发现，本应因减税而增加投资的上市公司，并没有比类似的私人持有公司投资更多。
另一种可能的资本税形式是提高对遗赠和继承的征税。Piketty 和 Saez 于2013年在《Econometrica》发表的一篇文章指出，美国继承税的最优税率可能高达60%。而对最顶层人群而言，税率还应更高。他们的论文认为，如果遗赠财富者相对不受税收影响、继承分配极不均等，且社会重视劳动而非继承，那么高额遗产税就是最优的。美国符合这一描述，因此他们的论文得出较高税收水平。
了解这些之后，我们可以对今后的税收政策作何判断？
可能的政策措施
我们知道，过去几十年来美国的不平等程度不断上升。与此同时，研究告诉我们，进一步提高税法的累进性、帮助减少不平等，仍有空间。有不少政策可以推动税法朝这一方向发展。
有许多与研究文献相符的改革例子。目前正在讨论的两项措施是：取消对遗赠征税时的“提高计税基础”规则，以及扩大儿童税收抵免并将其永久化。目前，资本利得税存在一个相当大的漏洞。例如，某人从父母那里继承了大量股票时，继承人只需就继承股票之后产生的收益纳税。 因此，如果父母以1美元买入一只股票，而在子女收到股票前其价格涨至99美元，那么子女只需就超过99美元的收益纳税。也就是说，这项资产自最初购买以来，在其整个持有期间产生的资本利得不会作为收入征税。
如果我们担心家庭将大笔遗产传给子女可能损害经济活力，那么这似乎是一个应该堵上的漏洞。该领域还有多种其他税收思路，包括取消附带权益漏洞；借此，避险基金经理无需缴纳普通所得税。纽约大学法学院教授 David Kamin 列举了一系列对极富裕人群财富征税的选项，包括转让税、提高普通所得税税率，或限制扣除额和免税额。
但我们也可以在收入阶梯底层采取多种措施。一个例子是儿童税收抵免，该抵免为有子女的劳动者提供每名子女最高1,000美元的税收抵免，希望抵消养育子女的成本。目前，超过规定门槛（现为3,000美元）的收入中，按固定比例（15%）计算的部分税收抵免可退还。近年来，抵免额度有所提高，门槛有所降低，但这两项变化都是临时性的。我建议将这些改革永久化。鉴于儿童照护成本不断上升，而且儿童及其未来才能的发展对经济未来增长具有极其重要的作用，为父母提供更多资金来帮助养育子女是合理的。
结论
过去四十年，美国经历了不平等程度高企且不断上升的时期。税收政策在应对这一经济重大转变的政策举措中发挥着重要作用。它不能、也不应成为政策制定者的唯一应对方式。但改革势在必行。
当前，我们的经济并未创造广泛共享的繁荣，而且这种情况已经持续了一段时间。今天的听证会为讨论如何让经济走上为所有美国人创造共享繁荣的道路作出了重要贡献。
本文 由 Equitable Growth合作发布。合作发布并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：Heather Boushey 是华盛顿公平增长中心执行主任兼首席经济学家。
图片：美国国会大厦。路透社/Kevin Lamarque
