“国家资本主义的兴起——一种新型企业在新兴世界的扩散将带来日益严重的问题”，这是2012年1月《 经济学人》》特刊的观点。国有企业一直是包括最发达经济体在内的大多数经济体的重要组成部分。然而，国有部门传统上以面向国内市场为特征，经营业绩往往落后。如今，一些当代国有企业已跻身全球规模最大、扩张最快的跨国公司之列。它们在国内和国际市场上越来越多地与私营企业争夺资源、创意和消费者。
这一新趋势引起了媒体的关注，媒体定期报道由国有企业完成的大型跨境交易。政策制定者和企业界也注意到了这一现象，其中许多人呼吁在国际贸易和投资中实现“公平竞争环境”。正在进行的《跨太平洋伙伴关系协定》谈判中关于新的国有企业规则的讨论，以及部分国家对国有企业实施更严格的国家投资审查机制，都印证了这一点。
日益增长的担忧，但数据匮乏
然而，关于国有企业在当今全球市场中的重要性，以及其所有权可能带来的确切优势，目前仍然缺乏可靠的信息。我们近期的研究试图阐明这些问题（Kowalski、Büge、Sztajerowska和Egeland，2013），以补充现有相当有限的研究基础。
个别国家的现有研究可以推断出一些规模和趋势，但国有所有权和国家控制权的定义各不相同，使得跨国比较十分困难（例如Christiansen，2011）。为填补这一空白，我们近期的论文考察了全球2000家最大企业（即所谓的福布斯全球2000强）中国有所有权的程度，以及它们在全球范围内的33万家子公司，并尝试分析其对全球市场的影响。
为识别全球顶尖企业中的国有企业，我们使用企业层面的所有权数据，并同时考虑直接和间接所有权关系。
若国家直接或间接持有超过50.01%的股份（无论是在国家层面还是地方层面），该企业即被认定为国有企业。
据此，我们发现全球最大企业中有超过10%为国有企业（共204家）。
这些企业来自37个不同国家，其联合销售额在2011年达到3.6万亿美元。
这一数额超过福布斯全球2000强总销售额的10%，相当于全球GDP的6%，超过了德国、法国或英国等国的GDP（图1）。
图1。2011年英国、法国和德国的GDP与全球2000强企业中国有企业总销售额的对比。
来源：作者根据福布斯全球2000强和世界发展指标（WDI）数据计算得出。
数据构建的注意事项
尽管这些数字相当惊人，但至少出于两个原因，它们应被视为保守估计。首先，我们的数据不包括未上市的国有企业，例如邮政服务或公用事业等领域的法定企业。其次，即便国家仅持有少数股份，仍可能通过金股或其他特定授权立法等方式对企业实施事实上的控制。
为估算哪些国家在其顶尖企业中国有企业占比最高，并确保可比性，我们采用各国前十强企业在销售额、资产和市值中国有企业占比的等权平均值（图2）。占比最高的五个国家依次为中国（96%）、阿拉伯联合酋长国（88%）、俄罗斯（81%）、印度尼西亚（69%）和马来西亚（68%）。国有所有权不仅主要出现在新兴经济体中，但也并非仅限于新兴经济体。当我们将覆盖范围扩大至各国200家最大企业时，这些占比虽有所下降，但其相对规模保持不变。
图2. 各国前十强企业中国有企业占比（%）
注释：仅显示占比超过10%的国家。
来源：Kowalski等人（2013）。
我们采用类似方法计算的占比，以识别国有企业最为普遍的经济行业。不出所料，占比最高（介于20%至40%之间）的行业与自然资源开采或加工、能源及重工业相关。然而，部分服务业——如电信、金融中介、仓储、建筑和工程活动，以及若干制造业行业——的国有企业占比也超过10%（图3）。
图3。按行业划分的国有企业占比（%）
注释：仅显示占比超过10%的行业。
来源：Kowalski等人（2013）。
这为何重要，又有哪些政策工具可供使用？
全球顶尖企业中国有所有权的显著程度，引发了其对全球竞争影响的疑问。政府作为监管者、监管执行者和资产所有者的三重角色，使得国有企业在某些情况下可能获得优惠待遇。这些优势可能表现为直接补贴、优惠融资、国家担保、优惠监管待遇，以及豁免反垄断执法或破产规则等形式。在国内语境下，这些做法很可能具有正当性，例如用于纠正市场失灵、提供公共产品以及促进经济发展。但如果其影响超出国界，则可能削弱以非歧视和尊重市场原则为基础的国际贸易和投资所带来的益处。经合组织近期就此问题举办的两次研讨会（分别在2012年和2013年）汇集了众多全球企业和政府代表，揭示这确实是一个严重的问题。
鉴于国有所有权对全球市场可能产生的反竞争效应，有哪些工具可用于应对？我们在论文中对此进行了详细分析，考察了国家、双边或多边层面现有的监管框架，并探讨了其相对优势与不足。例如：
国家反垄断法原则上可用于处理国有企业滥用市场支配地位的问题，包括在国际背景下的情形，也可用于防止与国有企业并购活动相关的反竞争效应。
然而，传统的反垄断标准适用于以利润最大化为目标的企业，并非旨在防止补贴和人为低价行为——除非这些行为明显出于掠夺性策略动机（另见Capobianco和Christiansen，2011）。
部分经合组织司法管辖区推行的竞争中立安排，旨在减轻或消除国有企业在税收、融资成本和监管方面的竞争优势（经合组织，2012）。
其中一些框架专门针对国有企业（例如澳大利亚），而其他框架则与所有权无关。例如在欧盟，国家与私营企业及国有企业之间的互动同样受一套关于反垄断、国家援助和透明度领域的特别规则约束。
世界贸易组织规则总体上与所有权无关（中国和俄罗斯入世议定书中的重要例外除外）。
这些规则对政府监管和行为所施加的约束，不区分受监管的商品或服务的提供者是公共实体还是私营实体。尽管如此，它们仍可约束涉及国有企业的某些政府政策和行为，例如当其获得扭曲贸易的国家补贴时。若这些企业能被证明“被赋予或正在履行政府职能”，那么违反国民待遇或最惠国待遇原则、授予补贴，或国有企业自身以其他形式影响贸易的行为，也可纳入世贸组织规则的约束范围。然而，部分定义上的模糊性使这些规则的适用存在不确定性，且某些条款允许各国豁免国有企业的部分行为，使其不受世贸组织某些规则的约束（例如在《服务贸易总协定》中）。
许多现有的优惠贸易协定和双边投资条约都包含关于国有企业的具体条款，旨在填补现有多边条款中的空白；
部分条款明确规定其适用条款同样适用于国有企业，澄清了世贸组织框架下的一些定义空白，或纳入了针对国有企业的额外规则。如前所述，国有企业条款目前正在正在进行的《跨太平洋伙伴关系协定》谈判中讨论。
其中一些监管框架已被用于质疑国有企业的行为或优势（Kowalski等人，2013），在部分案例中，相关裁决机构认定政府确实推行了与这些框架不一致的国有企业战略。然而，在某些情况下，这些质疑被认定为缺乏依据。
结论
我们对国有企业近期国际贸易和投资兴起的理解，以及相应的政策应对，仍处于早期发展阶段。随着拥有大量国有企业部门的国家不断增长并日益国际化，或因国有企业可能享有的优势，国有企业的国际贸易和投资很可能持续增长——尽管部分国家刚起步的私有化计划正朝相反方向发展。为帮助各国政府制定知情且平衡的政策应对，我们需要更深入地理解国有企业的贸易和投资对国际市场运行的影响。
本文最初发表于 voxeu.org
作者：Max Büge、Matias Egeland、Przemyslaw Kowalski和Monika Sztajerowska
