2019年，世界跨过了一个里程碑：全球一半人口已接入互联网（图1）。然而，数字化转型的分布并不均衡。在较富裕的发达国家，近90%的人口上网，而在最不发达国家，这一比例不足20%（国际电信联盟，2019）。
若管理得当，数字技术可以帮助较贫穷国家创造新产业、提供更好的服务并改善生计。Hjort和Poulsen（2019）的最新分析发现，当国家获得体面的高速互联网接入时，就业和收入都会全面增长，而不仅限于IT相关行业。确保这些益处惠及尽可能多的人，是一项迫切的政策要务。过去两年，我们一直在繁荣之路委员会关注这一问题，委员会的最终报告——《数字路线图》——为发展中国家充分把握技术变革提供了切实可行的建议（繁荣之路委员会，2019b）。
理解技术变革
我们正经历技术快速进步的时期。大多数人都熟悉描述计算能力指数级提升的摩尔定律。然而，在观察许多现代技术时，也能看到同样惊人的趋势：它们在短短几年内成本降低了100倍或1000倍（图2）。这意味着，对政策制定者而言，思考某一具体技术应用并不太有价值，因为它可能很快就会过时或被取代。相反，领导者应当关注围绕技术部署与结构性变革的更广泛体系。
在我们的分析中，我们从三个方面考察数字技术如何影响经济体和社会中的各类活动（表1）：
技术可以提高生产效率，例如通过自动化提高劳动生产率（Stapleton 2019）。技术还可以改变不同主体之间的联系方式，例如利用数字供应链管理或劳动平台降低交易成本。技术还可以改变系统的根本设计或架构，例如使世界各地的工人与自动化系统之间能够实时协作（Baldwin 2018）。
对发展中国家而言，数字技术的大部分益处来自于在后两个层面理解并驾驭变革。正是在这里，我们将看到经济发展的新路径，以及提升服务质量与覆盖面的新方式。
技术可能固化排斥
尽管新数字技术带来了变革性的益处，要使这些变化成为推动包容的力量，仍需付出有意识的努力。显而易见，新技术在已经较为富裕的人群中使用最为密集，无论是比较不同国家，还是观察同一国家内部的个体。
Comin和Mestieri（2018）发现，在过去两个世纪的技术进步中有两个显著趋势。首先，令人鼓舞的是，新技术在全球传播的速度比以往任何时候都快；富国与穷国之间的“采用滞后”正在缩小。但他们的第二项发现则不那么乐观：使用的强度存在真正的分化。尽管新技术可以迅速惠及所有国家，但最大的生产率提升和收益却不成比例地流向那些已经走在前列的国家。对发展中国家而言，问题在于如何确保数字技术真正带来有影响力的使用。接入互联网是一回事，但人们是否会去使用它？
2018年，我们研究了决定人们能否从接入数字技术中获得实质性益处的因素。在我们的分析中，我们发现教育是数字使用的最大单一预测因素，即使在控制了性别、年龄、收入和地理位置之后仍是如此（繁荣之路委员会 2018）。图3显示，虽然几乎每个人都打过电话，但在更复杂的使用方面（如网页浏览或数字金融），接受过初等教育以上教育者与未接受者之间出现了差距。使用情况的第二大预测因素是性别。由于社会和文化规范，女性在许多数字机会中被排除在外（Barboni et al. 2018）。根深蒂固的文化观念对女性在社会中角色的看法，导致几乎每一种数字技术的使用率都更低。
解决这一包容性发展问题，不仅仅是应对技术挑战或“最后一公里”的问题。尽管最不发达国家中使用互联网的人不足20%，但我们对联合国数据的分析显示，这些国家中已有75%的人口被3G网络覆盖。因此，“最后一公里”的解决方案以及新的卫星或气球可能会将覆盖率从75%进一步提升至接近100%，但它们对改善真正的问题——20%的使用率——可能作用不大。这一使用差距主要由社会、经济和文化障碍造成，而这正是必须集中努力之处，以确保数字化转型成为推动包容性增长的力量。
明确的行动重点
在《数字路线图》中，我们提出了26项建议，涵盖五个领域，政府、私营部门领袖、社区和民间社会可以在这些领域集中力量（图4）。这些建议围绕以下方面展开：确保新数字技术真正惠及每一个人，为数字未来奠定必要基础，使人置于这一未来的核心，以及更新治理方式。所有这些都统一于共同国家愿景的理念之中，即“数字契约”。
现有的互联网服务提供商业模式在覆盖所有人方面难以取得更大进展；极端贫困人口可能永远无法以商业价格负担互联网接入。一些商业模式需要重组，以便边缘化群体能够以低于成本的价格获得服务（May和True，2019）。这并不是新鲜事，地域交叉补贴在许多国家都很常见（即所有用户支付相同费率，尽管为农村用户提供服务的边际成本要高得多）。
“Freemium”商业模式将为每个人提供少量基本免费额度（例如每天10或20MB），而贫困人口的消费将由消费较多者支付的费用来抵消（Esselaar 2017）。其他机会包括补贴公共Wi-Fi或“网络边缘”缓存，用户可以访问部分数字产品和服务，但无法访问完整互联网。政府在发放频谱广播许可证时也与该行业有着关键的接触点，这些许可证可用于创造激励机制，塑造更具包容性的行业（Riaz 2016）。
即使实现了更广泛的接入，我们也不能想当然地认为技术接入必然带来有利于发展的成果。事实上，它甚至可能使发展中国家进一步落后（Rodrik 2018）。关键在于具备正确的条件以促进新数字产业的发展。最重要的优先事项之一是各国投资于基础性数字系统。数字产品和服务并非孤立运行，通常依赖互联互通和“软”数字基础设施来连接各类产品。支付系统、可信身份认证和地理地址系统等微服务，对于支持从电子商务到医疗保健的各类应用必不可少（见图5）。
为确保包容性发展成果，还必须将人置于数字未来的核心，确保尽可能多的人能够直接受益，并建立机制与那些不可避免被落下的人分享利益。亟需重新审视与社会保护相关的论点。快速的技术变革总是带来动荡和颠覆，但当前的工具也为缓解这种冲击提供了最佳机会（OECD 2019）。各国还必须建立数据治理制度。不存在单一的蓝图，但该制度应反映其社会规范与期望，同时让公民信任并了解数据的收集和使用方式。
政策制定者和监管者也必须整顿自身，适应新世界。“数字”问题并不局限于一个整齐的框架内，它正在重塑经济和社会的方方面面。当垄断平台免费提供其主要产品时，现有的竞争政策方法便失效；当越来越多的经济活动通过无形的全球市场进行交易时，现有的税收方法也不再适用。这需要一种适应性和迭代性的方法，即构建能够轻松监测和学习的监管能力（如监管沙盒；见Jenik和Lauer 2017），而非围绕颁布静态规则建立的能力。国际协调也同样重要，因为许多此类问题涉及跨境提供的服务。在这一监管动态中，市场规模较小的发展中国家，相较于占主导地位的全球企业及其所在的高收入国家，处于较弱的地位。显然，由少数国家（欧盟、美国和中国）制定的国内规则正在成为事实上的全球标准（繁荣之路委员会 2019a）。发展中国家之间的协调有助于让它们的声音被听到。
当然，任何政府或行为体都无法单独完成这一任务。过往经验表明，经济转型与政治经济学的关系，和其与技术或政策的关系一样密切（Khan 2013；Frey 2019）。技术转型本质上具有颠覆性，某些行业和某些人最终会处于更不利的境地。各国应当在行业、民间社会和其他国家领导人的共同参与下，共同制定面向未来的共同愿景。其中《数字路线图》将此称为“数字契约”，该契约从一开始就纳入可能遭受损失者的视角，形成一项每个人都能支持、并在关键时刻都会坚定站在一起的计划与愿景。
新数字技术正在改变世界，发展中国家在其中的得失最大。从某种意义上说，这与以往的全球化或技术动荡时期类似：一定程度的变化和颠覆是不可避免的。问题不在于“各国是否应试图阻止数字化转型？”，而在于“各国如何管理风险，并使数字化转型为其所用？”
作者注：繁荣之路委员会于2018年1月至2020年1月设于牛津大学布拉瓦特尼克政府学院。该委员会研究了数字化转型如何影响低收入和中等收入国家的发展路径。本专栏基于斯特凡·德尔孔（牛津大学）和本诺·恩杜卢（达累斯萨拉姆大学）指导的研究撰写。
参考文献
Baldwin, R（2019），The Globotics Upheaval，牛津大学出版社。
Barboni, G, E Field, R Pande, N Rigol, S Schaner和C T Moore（2018），A Tough Call: Understanding barriers to and impacts of women’s mobile phone adoption in India，哈佛肯尼迪学院，政策设计证据项目（Evidence for Policy Design）。
Comin, D和M Mestieri（2018），“If Technology Has Arrived Everywhere, Why Has Income Diverged?”，American Economic Journal: Macroeconomics，10(3): 137-78。
Esselaar, S, S Song和C Stork（2017），“Freemium Internet: Next Generation Business Model to connect next billion”，发表于第28届欧洲地区国际电信学会（ITS）会议，主题为“信息时代的竞争与监管”，德国帕绍，7月30日–8月2日。
Frey, C B（2019），The Technology Trap: Capital, Labour and Power in the Age of Automation，普林斯顿大学出版社。
Hjort, J和J Poulsen（2019），“The Arrival of Fast Internet and Employment in Africa”，American Economic Review，109(3): 1032-79。
国际电信联盟（2019），Measuring Digital Development, Facts and Figures 2019，日内瓦。
国际电信联盟与数字影响联盟（2019），SDG Digital Investment Framework A Whole-of-Government Approach to Investing in Digital Technologies to Achieve the SDGs，日内瓦。
Jenik, I和K Lauer（2017），“Regulatory Sandboxes and Financial Inclusion”，CGAP工作论文。
Khan, M（2013），“Political settlements and the design of technology policy”，收录于J E Stiglitz、J L Yifu和E Patel（编），The Industrial Policy Revolution II. Africa in the Twenty-First Century,Palgrave Macmillan，第243–280页。
May, C和Z True（2019），“Combinations for Connectivity”，繁荣之路委员会背景论文第27号。
OECD（2019），Policy Responses to New Forms of Work，OECD出版社。
繁荣之路委员会（2018），Digital Lives: meaningful connections for the next 3 billion，牛津。
繁荣之路委员会（2019a），Digital Diplomacy: technology governance for developing countries,牛津。
繁荣之路委员会（2019b），The Digital Roadmap: how developing countries can get ahead。繁荣之路委员会最终报告，牛津。
Riaz, A（2016），“Spectrum Access and Auctions”，发表于频谱管理：经济层面研讨会，德黑兰。
Rodrik, D（2018），“New Technologies, Global Value Chains, and the Developing Economies”，繁荣之路委员会背景论文第1号。
Stapleton, K（2019），“Automation, Global Value Chains and Development: What do we know so far?”，繁荣之路委员会背景论文第26号。
