金融危机过后，美国银行监管人员在监管部门与私营部门之间的职位转换——即“旋转门”现象——受到密切审视，并被 经济学家、 法律学者 和政策制定者一致指责，认为这会使监管机构偏袒银行业利益。
其他评论者淡化了银行监管领域旋转门现象造成的扭曲，并从较为正面的角度看待旋转门，认为它是监管机构吸引能力更强、技能更熟练人才的一种方式。例如，监管机构可能受益于熟悉银行业务的私营行业内部人士，因此会从业内招聘人员。另一方面，私营部门的银行家在政府部门任职时，可能更能理解如何遵守监管做法和法规，因此可能决定转入政府部门工作。
由于难以获得银行监管领域职位转换的系统性数据，推动这些讨论的普遍看法大多源于轶事，而这些轶事往往与明显的监管失灵前后监管人员转入私营部门有关。在我们近期的论文中，我们希望通过提供首批关于美国银行监管领域旋转门现象发生情况及其驱动因素的典型事实，为这场讨论增添严谨性。
我们的研究有两个有限的目标。
首先，我们考察招聘和离职所带来的人员流动，提供银行监管部门与私营部门之间人员流动的基本情况。
其次，我们从商业周期变化、两个部门的岗位创造与消失，以及人力资本和资历等劳动者特征方面，描述这些人员流动。
此外，我们还研究人员流动与监管活动强度之间的关系，以评估总体人员流动能否为理解旋转门现象的不同观点提供线索。
研究监管部门与私营部门之间人员流动的主要障碍，是缺乏可用数据。劳动经济学领域的大量文献研究了直接的职位间流动；与本文更接近的研究，则利用纵向和横截面调查数据考察行业间的职位转换。然而，由于银行监管人员仅占美国劳动者的一小部分，这些抽样调查都不够详尽，无法据此构建监管部门的人员流动统计数据。政治学者也着手研究这一现象，一些积极开展工作的非营利组织（如回应政治中心）则试图系统梳理美国的旋转门现象。不过，这类努力所依据的数据——至少目前来看——似乎也过于稀疏。
我们通过建立一个独特的数据集来绕过这一难题。该数据集涵盖商业银行和储蓄机构所有监管机构中超过35,000名前任及现任监管人员的职业轨迹，包括联邦储备银行（Fed）、联邦存款保险公司（FDIC）、货币监理署（OCC）、储蓄机构监理署（OTS）以及州银行监管机构；这些人员曾在一家大型职业社交网站上发布个人简历。
我们的样本覆盖过去25年，为了解这些监管机构人员的选拔过程及其转入私营部门的情况提供了独特视角。我们构建人员转换数据的方法在相关文献中尚属新颖；更广泛地说，它为研究雇主与雇员匹配数据集开辟了新途径，而这类数据集在劳动经济学中通常很难获得。在对照标准劳动力数据调查的不足与优势后，我们通过面板回归研究总体人员流动和劳动者层面的人员流动。
我们的数据清楚显示，流入监管部门的人员净流动具有逆周期性。在经济景气时期，从私营部门流向监管部门的人员净流动显著下降，而且往往为负；这可能是因为经济不景气时流入监管部门的总人数增加，也可能是因为经济景气时流出监管部门的总人数增加（见图1）。从数据来看，经济繁荣时期流向私营部门的人员总流出增加，是监管部门人员净流动呈逆周期性的一个关键驱动因素（也就是说，经济繁荣时银行监管人员会转往华尔街）。我们还发现，经济不景气时期以及过去几年监管部门的人员总流入有所增加，这可能是由于2007年后金融动荡推动银行监管加强，带来了强劲的监管人才需求（见图2）。
图1：流入监管部门的人员净流动
注：本图将人员净流动（以左侧刻度衡量）与宏观经济状况进行对照，宏观经济状况以实际GDP年增长率（虚线）和美国国家经济研究局（NBER）认定的衰退期（阴影竖条）衡量。从私营部门流向监管部门的人员净流动（粗实线），定义为样本中每年从私营部门转入监管部门的劳动者占比，减去从监管部门转入私营部门的劳动者占比。图中还显示监管部门人员总净流动（细实线），其中包括监管部门与私营部门之间的转入和转出，也包括转为学生身份和失业的情况。
图2：流入和流出监管部门的人员总流动
注：本图展示人员总流动与宏观经济状况的关系，宏观经济状况以美国国家经济研究局（NBER）认定的衰退期（阴影竖条）衡量。从私营部门流向监管部门的人员总流动，定义为样本中每年从私营部门转入监管部门的劳动者占比。从监管部门流向私营部门的人员总流动，定义为样本中每年从监管部门转入私营部门的劳动者占比。
我们进一步考察监管岗位人员流入和流出的潜在来源，评估人员流动与银行业和监管部门相对需求侧指标之间的关系，这些指标反映岗位创造或消失。与银行业相比，监管部门的岗位创造可能与银行业压力指标正相关，与银行盈利能力负相关；而岗位消失预计呈现相反模式。
事实上，在控制总体经济状况后，当地银行资产回报率（ROA）较低、不良贷款率较高（根据《银行财务状况报告》（Call Reports）衡量），且银行倒闭发生率较高的时期和州，流入监管部门的人员净流动往往更高。总体而言，我们发现监管部门的岗位流动性远低于私营部门。平均而言，监管部门与私营部门之间的人员总流动，不到我们采用的基准样本和当前人口调查（CPS）数据所衡量的私营部门职位间转换的一半。
接下来，我们利用从劳动者简历中获取的信息以及数据集的纵向特性，考察个人进入和离开监管部门的选择过程。具体而言，我们研究哪些人会在商业周期不同阶段进入或离开银行监管领域，并分析这与他们的人力资本（即简历上通常列出的教育程度）以及技能和关系网络（即根据职位确定的监管机构资历）之间的关系。
我们发现，以较高人力资本为衡量标准的优秀人才，在监管机构任职的时间较短，因为他们更频繁地流向私营部门。我们还发现，资历较深的员工在监管部门任职的时间更长，这并不令人意外。
虽然我们未发现不同人力资本水平的人员对商业周期的敏感度存在显著差异，但总体而言，监管部门似乎难以留住人力资本较高的员工，他们在监管部门的任职时间较短。与此发现一致，我们还发现，过去25年里，监管部门的任职期限一直在缩短。例如，1988年开始在监管部门工作的人员中，约有88%在监管机构工作了三年或更久；而二十年后开始工作的人员中，这一比例仅为64%。
分析的最后部分探讨监管人员总体流动与监管行动之间的关系。按照一种颇具影响力的观点（“利益交换”观点），监管人员在监管部门任职期间，未来在私营部门的就业机会会作为一种利益交换，影响其采取监管行动的严格程度。该假说意味着，在执法活动强度较高的时期，我们应当观察到从监管部门流向私营银行业的人员总流出较少（反过来说，也更直观地讲，在监管部门任职期间执法宽松之后，监管人员可能会以利益交换的方式离职转入私营部门，或许获得一份轻松优厚的工作）。
对旋转门现象的另一种解释（“监管培训”观点）认为，监管人员可能会有动机（或者至少不会缺乏动机）偏好复杂规则，因为如果他们转入私营部门，对这些法规的“培训”经历会提高其未来收入。按照这一假说，在监管强度较高时，随着劳动者熟悉新的规则，流入监管部门的人员总数会增加；同时，监管人员也会因掌握新规则而受益，导致流入私营部门的人员总数增加。监管培训观点认为，效率低下可能并非源于执法宽松，恰恰相反，可能源于法规更加复杂。
为了阐明这些假说，我们将人员流动与数据中的监管活动强度联系起来。我们依据各监管机构在特定州和年份开展的正式执法活动，衡量其执法严格程度，并重点考察其中最严厉的行动——终止或暂停存款保险、发布停止并禁止令以及及时纠正行动指令；未能遵守这些要求均可成为指定接管人的依据。正如 Agarwal 等人（2014）所讨论的，执法活动本身并非监管复杂程度的衡量指标，但规则对受监管实体产生的最终影响，既取决于法规，也取决于通过监管活动执行这些法规的方式。
从实证结果来看，随着时间推移并在不同州之间，严格监管行动的强度与流入监管部门的人员净流动呈正相关。
进一步考察人员总流动后，我们发现，这种关系是由执法活动强度较高的时期流入监管岗位的人员增加所驱动的。事实上，在执法活动较强的时期，流出监管部门的人员总数也更高。只考察州际差异并纳入时间固定效应时，我们也发现了类似模式，这表明我们的结果并非仅仅反映总体经济状况的变化。
我们的证据显示，监管活动强度较高时期的人员总流入和总流出均较高，这与监管培训观点一致，与利益交换渠道不符。不过需要指出，我们在这一方面的检验受到数据可用性的限制，因为缺乏针对具体监管机构的执法活动或监管复杂程度指标。因此，我们谨慎地指出，这些发现并不能确证利益交换或监管培训是否会导致监管扭曲。尽管如此，这些证据与 Agarwal 等人（2014）关于美国州级银行监管人员执法严格程度与其转入私营部门之间正向关系的发现一致。
我们的研究结果与有关旋转门规则设计的讨论相关。旋转门现象的批评者提议限制监管人员转入私营部门的能力。根据联邦法律（见 12 U.S.C. § 1820k），监管人员与曾受其监管的机构建立任何有偿关系——无论是作为雇员、高管、董事还是顾问——均须遵守为期一年的“冷静期”。此外，也有人讨论进一步收紧监管机构聘用业内人士的规定。
这些论点固然重要，却忽视了旋转门现象的其他积极方面，例如它可能提升监管机构招聘优秀人才的能力。我们的研究结果表明，监管部门面临留人难题，这体现在近年来监管人员的任职期限较短，以及受教育程度较高的员工任职时间较短。要量化旋转门现象造成的监管扭曲，还需要更多研究；但我们的发现确实表明，如果在不改变劳动者其他激励因素的情况下收紧旋转门规则，监管机构寻找和留住人才可能会面临更大挑战。我们并不认为本研究已经对监管旋转门现象作出定论；我们希望这项研究能推动人们进一步关注这一亟待深入研究的领域。
本文由以下机构合作发表： Vox
作者：David Lucca，纽约联邦储备银行资本市场职能部门高级经济学家。Francesco Trebbi，不列颠哥伦比亚大学温哥华经济学院经济学教授。Amit Seru，芝加哥大学布斯商学院金融学教授。
图片：一名员工抵达其位于伦敦金丝雀码头商务区的办公室。路透社/Eddie Keogh
