阿拉伯之春和中东战争带来的长期后果之一，是越来越多移民登上北非的船只，驶向欧洲。2014年，有17万人获救，估计有3,419人在这段危险的航程中丧生。今年，这一数字很可能大幅增加。政策制定者受到最高层人士敦促采取行动，这并不令人意外。
2013年10月，欧盟启动了“我们的海洋”行动。行动由意大利牵头，舰船在地中海巡逻，搜寻并营救乘坐破旧、超载、有时甚至正在下沉的船只的移民。面对批评者指其只会鼓励越来越多潜在移民踏上危险航程，这项行动一年后被大幅缩减。但移民势头仍在增强，最终导致当前的危机。
2015年4月，欧盟各国部长就一项十点计划达成一致；5月13日，欧盟委员会发布了《欧洲移民议程》。其中包括加强地中海联合行动的措施，并借鉴“阿塔兰忒”行动（在索马里海岸附近成功打击海盗）的成效，摧毁人口走私船只。议程还纳入了其他一系列举措，包括欧盟内部在联合审理庇护申请方面的合作，以及与来源国和过境国合作遣返非正常移民。
应对移民问题：澳大利亚案例
研究能告诉我们移民动态的哪些情况？一项发现是，移民潮一旦形成，就会通过示范效应以及走私网络的职业化而不断累积。更严厉的政策能够遏制流动，但只有那些限制移民进入其期望目的地，或否认其居留权的政策才行（Mueller 2014）。大多数移民愿意承受各种艰难困苦，只要最终能在目的地获得永久居留。因此，让他们生活困苦，例如将他们关押在拘留所，或拒绝向他们提供社会服务，对试图迁移的人数几乎没有影响（Hatton and Moloney 2015）。
澳大利亚提供了一个有意思的案例研究。面对不断增加的乘船抵达人数，政府于2001年采取了一系列措施，例如将外围岛屿排除在移民区之外，并采用严厉的离岸处理制度——所谓的“太平洋方案”。此后，船只数量逐渐减少，直到新政府于2008年放宽政策。乘船抵达人数随后增长得比上一轮更为迅猛，到2013年达到前所未有的水平（图1）。
图1。澳大利亚乘船非法入境人数，1989—2013年
来源：Phillips J.（2014）
对此，先前的政策重新实施，力度甚至更为严厉。离岸处理中心重新开放，而经由印度尼西亚过境的人则被剥夺了在澳大利亚定居的任何希望。最具争议的是，澳大利亚巡逻舰奉命将船只驱回。若船只有沉没风险，无论是有意还是无意造成的，乘客都会得到一艘救生艇和足够驶抵印度尼西亚海岸的燃料。这些政策遭到猛烈批评，被指过度且不人道，甚至连政府内部人士也有此看法。但船只不再出海了。
如何应对地中海局势
澳大利亚式政策能否应用于地中海？当地情况复杂得多；移民人数多得多，而且北非离欧洲非常近。让船只掉头会产生影响，但不太可能阻止移民潮。如果提供救生艇，将移民运回北非，那只会增加本已灵活充足的船只供应。同样，摧毁港内船只、扰乱或瓦解人口走私网络也会产生影响。但目前提议的军事打击可能危及生命，受威胁的不仅是走私者。
尽管如此，多项严厉措施并举，仍能在一定程度上遏制移民潮。而防止人们在海上溺亡，无疑是件好事。但我们不应忽视，许多移民是真正的难民，正在寻求免遭迫害的庇护。过去二十年里，欧洲一直是大量难民的安全避难所，这项人道主义努力也广受支持。当前危机十分严峻，2014年欧盟国家收到的庇护申请数量超过了21世纪初的前一个峰值。
此后，欧盟在发展共同欧洲庇护制度（CEAS）方面取得了进展。这包括协调确定难民身份的程序，以及在加强边境管控方面开展合作。但如果说有什么变化，这一进程（包括《都柏林条例》——申请必须在首次入境国提交）反而加剧了欧盟各国原有的分配不均（图2）。更均衡的分配可以减轻“前线”国家的压力，也有理由认为，这将提高总体接纳能力（Hatton 2015）。
图2。2010—2014年五年申请总数，每千人口
来源：联合国难民署，《庇护趋势》（2014），《工业化国家的水平与趋势》。
2001年《临时保护指令》提出了更均衡分担“负担”的设想，该指令是在科索沃危机之后颁布的，旨在应对涌入一个或多个欧盟国家的突发移民潮。但该指令缺乏强制分配的效力，只能依赖其他成员国自愿承诺。已有多个提案提出了在成员国之间分配难民的公式。但尽管欧洲庇护支持办公室（EASO）这一中央机构于2010年成立，肩负“促进、协调并加强成员国之间的实际合作”的职责，进展仍然甚微。如今，欧盟委员会提出了一项分配方案，但英国和法国已经对此提出批评。
一个重要问题是应在哪里处理庇护申请。如果成功遏制了跨地中海的移民潮，就必须提供某种替代机制，让人们能够提交庇护申请。在北非提供此类设施，可以为真正的难民提供一条途径，或许能减轻他们登船的压力；这也有助于筛选出经济移民。
当前计划指示欧洲庇护支持办公室派遣工作组前往意大利和希腊，联合处理庇护申请。联合处理的启动或许早就该进行，但在意大利和希腊设立更完善的设施，只会强化潜在庇护申请者寻找船只的动机，使其正中人口走私者下怀，而这项战略正试图铲除这些人。此外，如果不强制遣返申请未获批准者（大多数情况下并未强制遣返），经济移民的动机依然存在。
此前曾有人提出离岸处理，但这种做法名声不佳。澳大利亚在瑙鲁和马努斯岛设立的中心更是令其声誉雪上加霜。然而，可借鉴的专业经验十分丰富，管理良好、资金充足的中心有望做得更好。但在提供安全、清洁的设施与避免形成磁石效应之间，需要谨慎权衡，否则整个流程很快就会不堪重负。
更棘手的问题是，此类中心可以在哪里、如何设立。当前计划是在遥远的尼日尔设立一个多用途试点中心。建立能够自给自足、且便于通往地中海沿岸的中心，或许比努力与当局持续合作以摧毁船只或追捕人口走私者更容易运营，也更少依赖当地参与。但在利比亚这样的失败国家，民兵横行、权力斗争变幻不定，这似乎遥不可及。或许最好的选择是在突尼斯等更为和平的国家设立中心。另一种选择是，摩洛哥境内的西班牙飞地休达和梅利利亚或许是不错的起点。
这些事情都不容易。但人们的生命危在旦夕，因此必须作出艰难抉择。必须果断采取行动，而且要尽快。欧盟及其成员国已经取得了一些进展，但他们需要比迄今为止更加坚定地迎难而上。
参考文献
Hatton. T J（2015），“欧盟庇护政策：深化一体化的理由”，《CESifo经济研究》。
Hatton, T J and J Moloney（2015），“庇护申请的决定因素：按来源地和目的地建立庇护申请模型”，澳大利亚国立大学经济研究院讨论论文第625号。
Mueller H F（2014），“外国干预与冲突的经济代价：微观视角”，VoxEU.org，2月16日。
Phillips J（2014），“澳大利亚乘船抵达者：统计数据快速指南”，澳大利亚议会图书馆。
本文与 VoxEU 合作发表。发表本文并不代表世界经济论坛认同其中观点。
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作者：Tim Hatton是埃塞克斯大学和澳大利亚国立大学的经济学教授。
图片：一名警察正在检查护照。路透社/Stefano Rellandini。
