作为一名宪法律师（尽管我的专业领域是美国）和政治学家，我怀着浓厚兴趣关注了苏格兰近期就可能脱离英国举行的投票。从一位与英国及其任何地区都毫无关联的学者完全超然的角度看，最终结果几乎并不重要。事实只是，留在英国的赞成票产生了不同但同样引人入胜的问题；如果支持脱离的一方获胜，出现的则会是另一类问题。后一种情况下，人们无疑会广泛讨论苏格兰如何真正实现独立的具体机制，以及至关重要的一点：它能否轻易（或者说能否）成为欧盟成员。如今，讨论转而聚焦于承诺所带来的影响，尤其是公投前最后几周作出的承诺；当时，形势看起来已转向支持脱离英国的一方。保守党、工党和自由民主党都同意实行比现状更大幅度的权力下放，让如今成为常设机构的苏格兰议会拥有税收及若干重要社会议题方面的全面权力，尤其涉及现代福利国家的运行。
这些承诺令许多苏格兰人欢迎，但并不令人意外的是，据称在英国其他地区引发了截然不同的反应。威尔士民族主义者大概希望获得比现有水平更大程度的权力下放，尽管没有人会真正支持这种极不切实际的独立建国尝试。（与苏格兰不同，威尔士既没有足够的人口，也没有石油之类可以为独立国家提供资金的资源。）但最重要的受众无疑是英格兰居民；英国绝大多数人都生活在那里。由于权力下放在实际上的意义是，许多影响苏格兰的法律（包括税收政策）将仅由苏格兰议会表决，一些英格兰居民（无论将他们称为“英格兰民族主义者”是否恰当）正提议实行某种对等的专属表决权：只有非苏格兰议员才能对仅影响英国其他地区、而不影响如今更加独立（尽管并非完全独立）的苏格兰的措施投票。“英格兰的法律由英格兰人投票决定”这一口号已被此类排他性主张的支持者采纳，要求议会就该提案进行表决的压力也很大。前工党首相戈登·布朗在《卫报》撰文 写道 ， 《卫报》 ：“如果你想终结英国，没有比这更好的办法了。”他形容正在形成的“宪政危机”同样可能考验英国的未来，正如9月独立公投若获赞成票也会如此。要经历一场“宪政危机”，并不需要拥有成文宪法！
走向联邦制英国？
当然，一种可能是，英国终于会效仿它那个离经叛道的孩子——美国。美国对世界宪政的重要贡献之一，正是18世纪提出了正式“制宪会议”这一概念；这种会议表面上拥有制宪权，可以提议彻底改变现有政治秩序（即便批准权掌握在其他机构手中）。英国“制宪会议”大概会通过一部真正的成文宪法（或提议通过全国公投予以采纳），规定一个明确“联邦化”的国家未来将如何运作。当然，英国事实上走向“联邦化”是关键。
当今被视为“非成文宪法”典范的三个国家——英国、新西兰和以色列——没有一个是联邦制国家，这有充分理由。但联邦制似乎要求明确规定，这与中央政府仅仅基于政治上的可取性而决定将政策制定或执行权“下放”有所不同。中央政府大概可以改变其作出的分权决定。（毕竟，当今世界上具有代表性的事实分权案例包括中国和法国，但没人会把这两个国家误认为宪法意义上的联邦制法律秩序。）另一方面，“宪法联邦制”要求划定如今在法律上得到承认和保护的治理“独立领域”。这种保护并非来自短暂易逝的“惯例”（英国传统意义上的惯例），而是来自独立司法机构愿意执行次国家级政府的权利。中央政府不可避免地会试图越权，或许是因为它不愿充分接受这样一个事实：由威斯敏斯特统治的传统单一制国家已经不复存在。与此同时，次国家级单位本身也可能背弃其承诺，即充分顾及真正的国家利益；这些承诺同样可能需要通过司法手段予以执行。
正在英国发生的一切，几乎是政治学家 阿尔弗雷德·斯泰潘 所称“维系型”联邦制的教科书式范例。也就是说，这与美国1787年的经历不同；美国是“联合型”联邦制的教科书式范例，彼此分立的既有“主权国家”必须被说服加入一个联邦，而英国显然早已存在。英格兰与苏格兰组成的特定联盟当然可以追溯至1707年。但苏格兰公投的全部意义在于，选民中有相当大一部分人非常愿意考虑政治分离；而那些希望维系这段婚姻的人承诺给予大幅度的自治权，显然奏效了。因此，如果一切顺利，英国将维系一体，就像西班牙在佛朗哥去世后通过赋予加泰罗尼亚、巴斯克地区和加利西亚同样重要的地方自治权而做到的那样；这一过程有时被称为“非对称联邦制”。在现代世界，“维系一体”可能是许多多民族国家面临的挑战，这些国家中的少数民族正提出自己的威尔逊式“自决”主张。第一次世界大战百年纪念之际，“民族自决”这一关键概念在实际意义上仍然同样难以捉摸，正如威尔逊于1918年首次谈及它时那样。
联邦制最可能的成因，是地理上分散的群体在某一个或多个重要方面根本互不信任。最常见的是族裔差异；但如果新闻报道可信，苏格兰与英国其他地区险些决裂，至少同样是由政治文化差异引发的。无论如何，一旦这种不信任充分显现，全国选举中的潜在赢家要求人们“相信我们”，就不太可能打动那些极力维护自治权的群体；尤其是当他们在全体选民中只占很小比例时，苏格兰人无疑正是如此。相反，可能处于弱势的群体会要求以正式的书面协议明确规定中央政府拥有哪些权力，以及哪些权力——用美国宪法第十修正案的说法——“保留”给次国家级单位。当然，也可以用“保留权力”来指中央政府的权力；关键在于以书面形式明确划分权力与保留事项。“保留”的概念似乎正是强化权力下放的核心。当然，不信任是双向的；这有助于解释为何有人抵制苏格兰议员继续参与那些只影响英国其他地区居民的决策。
召开制宪会议：美国的启示？
我当然没有足够的专业知识（或“资格”）对英国“制宪会议”可能采取的形式提出有用见解，尽管我很关注正在进行的辩论。不过有一点或许相关：我是少数公开支持美国召开新制宪会议的美国法律学者之一。我已写过两本书——《我们的非民主宪法》（宪法的问题所在，以及我们人民如何予以纠正）《我们的非民主宪法》（宪法的问题所在，以及我们人民如何予以纠正）（2006年）和 《框定：美国的51部宪法与治理危机》 （2012年）——严厉批评了我们自己的宪法。我坚信，它在导致美国政府失灵以及治理无效方面发挥了重要作用；至少，如果有效治理意味着针对国家面临的基本挑战制定明智政策，那么这几乎是不可能的。希望今天没有人会认真看待格莱斯顿那句著名评论：“在我看来，美国宪法是人类心智与意志所创造的最卓越杰作。”事实上，当代宪法起草者非常正确地将更多注意力放在二战后的宪法上，包括德国、法国、西班牙，尤其是近来的南非宪法，而不是美国那部僵化的1787年宪法。
宪法第五条确实规定了召开新制宪会议的可能性，不过当然从未有过这样的会议。2013年秋季， 劳伦斯·莱西格 教授和我在哈佛法学院共同开设了一门研讨课，探讨所谓“第五条会议”在实践和理论上会面临的问题。根据条文，国会必须在五十州中三分之二（34个州）请愿后召集会议。此类会议有权“提出修正案”，而这些修正案大概将提交各州批准，须获四分之三（38个州）赞成。事实上，一些政治保守团体正在推动州立法机构请愿，尤其希望通过一项“平衡预算”修正案。一些政治自由派人士对金钱利益集团得以不受限制地在选举中投入巨资感到愤慨，因此支持召开会议，以推翻法院2010年在“联合公民案” 中的裁决；该裁决认定竞选财务限制大多违宪。至少目前，这些行动仍未引起广泛关注，不过可以肯定，随着请愿州数接近34个，相关讨论会升温。
第五条没有进一步说明制宪会议实际运作的机制。只看以下问题就够了，每个问题的答案都牵涉政治利害：（1）代表人数以多少为宜？几乎可以肯定，更重要的是，代表如何选出？（2）会议内部应采用何种表决规则？例如，每位代表一票，还是像1787年最初的制宪会议那样，每个州最终只有一票，由该州多数代表投出？当然，后一种办法意味着人口最少的州——如今是怀俄明州——将与人口最多的州——加利福尼亚州——拥有同等投票权，尽管后者人口是前者的70倍！（3）谁来设定会议议程？也就是说，会议是否仅限于请愿中列出的问题，还是拥有讨论任何议题的“全权”？正是后一种可能性令许多美国人担心出现“失控的制宪会议”。
我对上述问题有自己的答案。对于像美国这样幅员辽阔的国家，制宪会议的理想规模约为700名代表；我会通过大致随机的抽签选出他们，相信统计规律能够产生比任何选举更具“代表性”的公众样本。我承认，我非常反感按照美国当前的选举方式选出代表；所谓“单一议题”团体与基本上不受限制、可用于选出一整套代表的资金，其共同影响令人忧虑。任命是选举之外的另一种办法，但我认为，现有政治精英不太可能任命那些真正愿意充分激进地探讨什么样的宪政设计最适合美国（或任何其他国家）在21世纪发展的代表。无论如何，此类会议会举行大量听证会，听取各种专家意见和相互冲突的立场；但最终决定很可能由代表们自己作出，尤其是假设——我当然确实如此认为——它 仅 有权提出修改建议，而这些建议是否真正获采纳，则由另一个机构决定，无论是议会本身还是全国公投。会议内部的表决规则尤其棘手；不过，英国的情况或许比美国更复杂。在英国，任何“比例代表制”方案都不可避免地会让来自英格兰的代表占据压倒性主导地位，可能只会加剧英格兰与苏格兰之间的紧张关系，而这种紧张正是促成召开会议压力的根源之一。我们也很难指望现有政府能充分代表所有不同意见。例如，现任苏格兰政府是否会充分顾及最终否决脱离英国的多数人？至少其中一些人——我们不得而知——或许对进一步下放权力持保留态度。至于我自己的看法，任何美国制宪会议事实上都应拥有全权，至少就提案而言。毕竟，我们这个国家建立在“人民主权”这一主张（或寓言）之上；制宪会议体现了人民主权的一个时刻，即便有人不愿赋予它无需进一步征询意见便直接通过新宪法的完整权力。
显而易见，“制宪会议”这一理念本身必然会引出政治理论中最根本的问题，以及实际政治考量。若不理解美国革命的理论维度，就不可能理解这场革命——更准确地说，是美国脱离大英帝国——其理论起点是《独立宣言》对人民主权的认可，以及人民在认为有利于公众幸福时“变更和废除”现有政府制度的权利。无论好坏，英国常常倾向于通过“摸索前行”来应对治理结构中相当重大的变化，却不全面重新审视自身的一些根本预设；其中最重要的，当然是威斯敏斯特单一议会的主权，以及维持“英国不需要一部权威成文宪法”这一主张的能力。我非常期待未来的发展。
本文由 开放民主合作发布。本文发表并不意味着世界经济论坛认同文中观点。
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作者：桑福德·莱文森是美国知名宪法律师和政治学家。
图片：一名女子在伦敦大本钟钟楼和议会大厦前撑着一把英国国旗雨伞。路透社/卢克·麦格雷戈。
