多年来，我一直在阿富汗和巴勒斯坦领土开展工作，既支持上游的赋能活动，也参与具体的公私合作伙伴关系（PPP）交易。最近，我再次前往这两个地区，为我们的 公私基础设施咨询机制（PPIAF） 协助设计新的干预措施，以促进私营部门参与基础设施建设。
支持脆弱和受冲突影响国家发展私营部门参与基础设施建设，是PPIAF的一项战略优先事项；这些国家迫切且巨大的基础设施需求显而易见。
在这一领域，PPIAF长期以来一直支持阿富汗和巴勒斯坦领土，以及许多其他受冲突影响的经济体，并取得了显著成效，尤其是在 阿富汗电信行业 以及 约旦河西岸的固体废弃物领域。改善脆弱和受冲突影响国家的基础设施可及性至关重要，由此产生的服务能够创造机遇并推动经济增长，从而降低冲突卷土重来的风险。
尽管这两个地方面临各自独特的挑战，但我的经历表明，它们也有一些共同点，可供处境相似的其他经济体借鉴。阿富汗和巴勒斯坦领土近期都经历了政治转型，也都制定了计划，拟通过推动私营部门参与来加快基础设施普及并促进经济增长。与此同时，财政约束日益加剧，未来捐助方的预算支持也有所减少。
让我们看看阿富汗和巴勒斯坦领土各自的经济与政治背景，以便更好地了解情况：
阿富汗
阿富汗近期通过民主方式实现了政治权力交接，成立了民族团结政府，其目标包括： 致力于刺激经济增长、提高生产力并实现自力更生。国际军事力量撤离、援助减少、政治不确定性以及安全局势恶化等因素共同导致阿富汗经济放缓，并造成经济增长大幅下降。
根据 世界银行数据，2014年阿富汗经济增长率估计仅为1.5%，而2003年至2012年的年均增长率为9.4%；与此同时，超过36%的阿富汗人生活在贫困线以下。建设基础设施以支持经济增长和区域一体化，是新一届民族团结政府的重点工作。财政状况受限、援助减少，促使政府推行PPP计划，以支持高质量基础设施服务的开发与交付。
巴勒斯坦领土
约旦河西岸和加沙独特的政治、地理和安全环境，对基础设施服务的提供造成了重大负面影响。2014年4月，法塔赫和哈马斯两个政党达成协议，组建了一个妥协性质的联合政府，并计划适时举行全国选举。巴勒斯坦领土人口预计每年增长3%，但近年来经济增长放缓，2013年仅为1.5%。
由于经济增长下滑和捐助方支持减少（从2008年的18亿美元降至2011年的8亿美元），巴勒斯坦权力机构面临严峻的财政状况。在其 《2014—2016年国家发展计划》中，巴勒斯坦权力机构承认，基础设施服务的质量和可负担性亟须大幅改善；同时也指出，其财政状况意味着需要私营部门参与，提供必要的专业知识和投资，以补充公共基础设施预算。
在阿富汗和巴勒斯坦领土推进PPP
任何国家PPP计划中最关键的三个组成部分是基础设施规划、捐助方协调和能力建设。在阿富汗和巴勒斯坦领土，这些组成部分更加重要，因为在能力受限的环境中，必须高效配置并确定稀缺资源的优先次序，以应对巨大的基础设施需求。
基础设施规划
尽管这两个地方的基础设施需求都十分庞大，但两者都没有健全的公共投资规划流程，无法据此确定公共和私人基础设施投资的优先次序。这导致基础设施投资（无论来自政府还是捐助方）相当临时随意，也既不利于高效的行业规划，也无法筛选适合私营部门投资的项目。由此，成功建立PPP计划面临挑战，因为项目储备的开发（启动PPP计划的关键要素）更多依赖机会驱动，而非经过高效规划。
因此，要在脆弱和受冲突影响国家营造条件、鼓励PPP，就需要更广泛地分析整体公共投资规划流程——PPP只是其中很小的一部分——以便为系统化识别PPP项目创造适当条件。
捐助方协调
由于这两个地方持续面临财政约束和投资风险，PPP交易至少在初期很可能依赖捐助方支持。这种支持可采取资本补贴、担保或其他机制的形式，以激发私营部门的投资意愿。
鉴于此，PPIAF应发挥重要的协调作用，推动捐助方参与计划活动的设计与实施。这一流程旨在确保捐助方长期承诺并支持两国的PPP计划，同时鼓励捐助方支持项目储备筛选工作所确定的具体项目。
除了提升政府对PPP的能力和认识，PPIAF还需要推动捐助方转变观念：他们往往更习惯于对具体资产作一次性承诺，而不是长期支持基础设施服务。
能力建设
在阿富汗，财政部设立了PPP部门，作为PPP的协调机构和核心推动力量。在约旦河西岸和加沙，PPP计划目前由副总理经济事务办公室负责（PPIAF的相关活动将致力于确定长期的机构架构）。
两国都坚定承诺建立长期、可持续的PPP计划，但也认识到这一进程才刚刚起步。由于两国缺乏丰富的PPP经验，需要通过能力建设和培训增强机构及个人能力，才能推动PPP项目的识别、开发和实施。
在这两个地方，许多参与PPP工作的人员都是由捐助方聘用并资助的顾问（其合同期限与捐助方的资助周期挂钩）。然而，为确保长期效益，能力建设流程应致力于从公务员队伍中发现并支持有才干的PPP推动者。
PPIAF正继续支持阿富汗和巴勒斯坦领土发展PPP计划。尽管环境充满挑战，政府仍坚定承诺借助私营部门力量，改善基础设施服务的交付。与坚定投入的合作伙伴共事令人受益匪浅，我期待未来多年继续在阿富汗和巴勒斯坦领土开展工作。
本文最初发表于 世界银行公私合作伙伴关系博客。本文发表并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Andrew Jones是世界银行公私基础设施咨询机制的运营分析师。
图片：一名男子在喀布尔市郊的一家砖厂工作，2014年9月3日。路透社 / Omar Sobhani。
