2010年至2014年，我们面临一项艰巨任务：为塔吉克斯坦公共部门制定一种新方法，以提升其机构和领导层能力，包括启动改革的内部能力。
如何在一个低收入、脆弱国家建设政府能力， 同时又使之契合该国国情？
如果你熟悉前苏联西部地区，却从未去过塔吉克斯坦，那么你一定会感到惊讶。它与乌克兰或格鲁吉亚等国的差异之大令人震惊。要从全球视角看待这一问题， 塔吉克斯坦的人均 GDP 低于喀麦隆、吉布提和巴布亚新几内亚。 该国曾经历一场持续五年的内战（1992—1997年），造成大规模境内流离失所，并使公务员队伍遭受重创。战后虽建立了正式的治理机构，但机构能力依然薄弱。
在这一背景下，世界银行的能力建设方法往往高估了当地环境所能承受的改革程度，也未能理解制度背后的激励机制。解决方案往往是“自上而下”的：由熟悉最佳实践、但未必了解何种做法最适合塔吉克斯坦的国际顾问交给政府。因此，试图加强的机构领导层很少真正认同这些方案。我们没有走这条熟悉的路，而是决定跳出框框思考，从一开始就让政府中层管理人员参与进来。我们的目标是在领导层中形成对组织目标的认同。
我们以塔吉克斯坦总统办公厅下属的公务员事务部（CSD）为试点，邀请其高级和中层管理人员共同确定组织目标，并辅导他们梳理这些目标与可用于实现目标的机构、组织和人力资源之间的联系。我们的工作由治理伙伴基金（Governance Partnership Facility）提供资金，作为世界银行执行的信托基金项目开展。
我们首先对 CSD 的服务对象进行调查——这些对象是代表塔吉克斯坦其他部委和机构的高级官员——收集他们对 CSD 所提供服务的反馈，例如绩效评估和招聘程序。结果显示，许多 CSD 服务对象并不知道应当期待什么，另一些人则认为服务质量既不令人满意，也不稳定。
CSD 领导层成立了一个由十名成员组成的工作组，为讨论和设计改革提供了平台。工作组确定的目标直接明了（例如更新并维护网站，确保拥有足够权限监督公务员招聘惯例和职业管理），并将其分解为各项流程，着重分析绩效。这使 CSD 和世界银行团队都能聚焦流程中的不足，并提出快速补救措施。
工作组取得的部分成果包括：
• 将 CSD 改组为公务员事务局（CSA），使其与其他行政权力机关处于同等地位，并赋予其足够权限，履行公务员监管机构的职责。
• 将公务员继续教育学院（CSA 的教育部门）提升为高等教育机构，使其能够扩大教育服务，在课程开发方面享有更大灵活性，并开展规模更大的学生交流项目。
• 编制 CSA 未来几年的改革“业务计划”，展现其内部改革能力达到的新水平。
不同利益相关方之间的伙伴关系对取得这些成果至关重要。世界银行工作人员与 CSA 管理层密切合作，有助于界定和管理各项活动，确保各方认同，并让我们能够坦诚讨论问题。在等级观念浓厚的塔吉克斯坦，机构管理层往往很难向更高层决策者提出变革建议。世界银行团队与总统办公厅合作，提出能够提升 CSD 履行职责能力的机构改革建议。同时，我们与该机构管理层协调，确保将由相关人员落实的变革获得他们支持。
归根结底，我们的目标是建立内部改革能力。这种方法要求在项目实施早期投入大量人力、开展密集参与，但这奠定了信任与理解的基础，有助于在中期发现并推进复杂改革。这项投入终有回报。
本文最初发表于 世界银行《发展治理》博客。刊发本文并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Oleksii Balabushko 是世界银行集团公共财政专家。Jana Kunicova 是欧洲和中亚地区减贫与经济管理局（ECA PREM）的治理专家。
图片：一名男子在雅哈克村附近的田地里采摘棉花。路透社/Nozim Kalandarov BUSINESS) – RTX1472R
