在全球经济增长乏力之际，发展中国家正重新启用一些旧策略，尤其是运用产业政策推动特定行业发展，使其成为增长和就业的引擎。然而，这类政策的历史，特别是在拉丁美洲和加勒比地区，充满了失败案例和警示故事。
20世纪50年代和60年代，许多拉丁美洲和加勒比国家热情拥抱产业政策。它们试图以国内生产替代进口，依靠政府规划确定优先发展行业，并实施选择性贸易保护（例如征收关税、设置配额和实行进口许可），以加快从原材料供应国向制造业经济体的转型。
韩国等东亚国家运用此类政策，帮助特定行业在全球范围内参与竞争；拉丁美洲和加勒比国家却很少能把产业政策做好。尽管也有一些值得注意的成功案例，例如巴西飞机制造商巴西航空工业公司（Embraer）和智利鲑鱼养殖业，但政府总体上选错了对象——尤其是因为选择过程受政治压力而非企业的竞争潜力左右。
20世纪80年代和90年代，拉丁美洲放弃了这类政策，转而采取更为谨慎的做法。一些国家不再扶持个别行业，而是通过普遍性补贴和税收减免促进创新，同时开放经济、接受外国竞争并实行市场导向的改革。但这些变化虽有必要，却不足以带来生产率和产出的增长。
近二十年后，拉丁美洲各国政府再次探索积极产业政策的潜力。要避免重蹈覆辙，就必须透彻了解以往尝试失败的原因，并制定指导未来行动的具体战略。美洲开发银行（我担任该行行长）最近的一份报告正是这样做的。
除了评估以往的问题所在，这份报告还提出了三个根本问题，任何新兴经济体的政策制定者在推行产业政策之前都应回答：
· 是否存在足以证明政府干预合理性的明确市场失灵？
· 拟议政策能否有效纠正市场失灵？
· 本国是否具备执行该政策所需的机构？
以哥斯达黎加和阿根廷的行业政策为例。在哥斯达黎加，稻米行业沿袭传统做法，游说政府提供保护。尽管不存在需要纠正的市场失灵，政府仍予以配合，对进口征收高额关税，并向势力强大的本地种植者提供补贴；结果，生产率下降。
相比之下，阿根廷恩特雷里奥斯省的农民要求国家农业技术研究所（INTA）加强对新品种水稻的研究，甚至同意缴纳税款以增加INTA的研究预算（从而克服经济学家所称的私营部门协调问题）。一种新品种水稻问世后，生产率大幅提升。
毫不意外，阿根廷的这项干预通过了全部三项检验：市场遭遇了协调失灵，而公共政策通过适当的机构有效解决了这一问题。省政府和INTA没有用补贴或进口限制保护整个行业，而是提供了一种公共产品，促进特定行业增产。这种做法的其他成功案例包括农产品卫生认证，以及面向软件行业的培训项目。
政府一旦发现通过这三项检验的机会，就更有条件有效运用临时补贴或定向激励等措施。例如，在墨西哥玛雅海岸，公共部门支持住宿和交通领域的投资，帮助当地打造了世界级旅游目的地。
哥斯达黎加虽然在稻米行业政策上遭遇失败，但这类政策也曾取得一些成功。当医疗器械行业因缺乏提供灭菌服务的专业企业，无法生产心脏瓣膜等利润丰厚的产品时，政府便运用激励措施吸引这类企业入驻。因此，更复杂、附加值更高的医疗器械出口大幅增长。
确保具备充分的机构能力至关重要，这有助于防止私人利益和政治利益左右政策，正如20世纪50年代和60年代发生的那样。爱尔兰常因成功选中潜力行业而受到赞誉；为维护选择过程的公正性和有效性，该国依靠的是其著名工业发展局的专业能力。智利尽管拥有相当健全的机构，也借助第三方波士顿咨询集团，确保以客观方式选出最具潜力的行业。
推动产业发展是一项复杂的挑战。政策制定者必须定期重新评估工作，并及时放弃失败的做法。过程中难免有成有败，但如果官员始终认真回答这三个正确的问题，成功的可能性就会大得多。
本文由 Project Syndicate 合作发布。本文的发布不代表世界经济论坛认可其中观点。
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作者：路易斯·阿尔贝托·莫雷诺是美洲开发银行行长。
图片：2014年1月16日，人们经过位于伦敦金融城的英格兰银行。路透社/卢克·麦克格雷戈。
