欧洲委员会于2015年1月13日发布了题为《充分利用〈稳定与增长公约〉现行规则中的灵活性》的通报。该通报澄清，受周期性状况疲弱困扰的欧盟成员国可以放慢财政调整步伐，这一点颇有助益（欧洲委员会，2015）。不过，这项澄清究竟有多大帮助，取决于委员会将如何评估周期性状况是否确实疲弱。目前采用的方法存在问题。下面我将解释原因，以及如何解决这一问题。
评估周期性状况
要评估周期性状况是否疲弱，就需要估算产出缺口及其随时间的变化。产出缺口是实际GDP与潜在GDP之间的差额，也就是在需求处于正常水平时经济能够产出的规模。如果产出缺口为负（GDP低于潜在水平），且缺口幅度不断扩大，经济中就存在（不断增加的）闲置产能。在这种情况下，放慢财政调整是合理的，因为经周期调整后的赤字（即周期调整后赤字；若还对一次性项目作调整，则为结构性赤字）并不像 headline 赤字那样高（例如，衰退只会暂时削弱收入）；而且衰退期间削减支出会使情况恶化。因此，《稳定与增长公约》（SGP）财政规则的一些关键方面被恰当地界定为结构性指标。例如，公约所谓预防性支柱下的中期财政目标（MTO）就是按结构性指标界定的。实现该目标所需的调整速度也按结构性指标界定，且所需速度取决于产出缺口水平，而产出缺口受潜在增长估算影响。此外，《稳定与增长公约》纠正性支柱要求各国作出的财政调整努力，其合规情况也按结构性指标界定。最后，在某些国家延续至2015年的过渡期内，债务规则的合规情况取决于结构性余额的改善幅度。
总之，对潜在产出增长和结构性余额的估算，对《稳定与增长公约》规则的运行至关重要，但这一点往往未得到充分认识。
不幸的是，潜在产出增长无法直接观测；对潜在产出水平和增长率的估算若有误，就可能导致评估财政立场和实施财政规则时出现重大误差（Tereanu 等 ，2014）
委员会目前采用的方法是在与成员国商定的方法框架下估算潜在产出，由此得出的潜在增长估算值很低（Havik 等 ，2014）。例如，据估算，2014年（以及此前几年）欧元区超过三分之一的国家，包括意大利和西班牙，潜在增长率为 负 或 零 。潜在增长为负意味着，即使处于正常周期性（需求）状况，经济也会萎缩；即便对欧元区国家这类存在显著结构性问题的经济体而言，这也令人费解。
财政调整与增长
以负值（或非常低）的潜在增长率为基准校准财政调整，会严重妨碍财政规则的运行。直观地说，一旦经济开始以合理速度增长，就必须加快财政调整，因为经济看起来增长“很快”。例如，假设某经济体的潜在增长率估计为负0.5%。若某一年预测增长率勉强为正，例如0.5%，就会被视为表现非常好（实际增长率比潜在增长率高出整整一个百分点）；很容易计算得出（使用财政赤字对产出缺口变化的标准弹性），仅要维持估算的结构性赤字不变，该年 headline 赤字就必须比上一年减少约GDP的0.5个百分点；而要达到公约规则对产出缺口较小的国家所要求的结构性改善，即0.5个百分点，赤字则需减少多达1个百分点。一个增长率仅为0.5%的国家，适合削减1个百分点的赤字吗？
也许适合——前提是潜在增长确实为负。但委员会从何得出这些负的潜在增长率？委员会的潜在产出估算基于“生产函数”，其中潜在产出取决于对充分就业、资本存量和生产率水平的估算。不过，仅举一例说明这种方法的问题：资本存量是由过去投资额累加得出的，而投资具有很强的周期性，会对疲弱的需求状况作出负向反应。因此，委员会的潜在产出估算在一定程度上反映了总需求周期（尽管程度不及产出本身）。过去几年需求非常疲弱（而且仍然疲弱，通胀大幅低于目标便是明证），潜在增长估算也因此偏低。
这一切都表明，委员会估算潜在增长的方法应当重新审视。但先不谈统计建模问题（我相信这些问题可以讨论个没完），还有一个更根本的问题。委员会在上述潜在产出估算之外，还预测潜在产出在中期内将如何演变，由此区分短期与中期潜在产出增长。使用估算的中期潜在产出增长来评估财政规则合规情况，在概念上更为恰当，因为我们试图把握的是中期财政趋势；这也将大有助于避免潜在增长率被不合理地估得过低并受周期影响。事实上，对于2014年被估算为潜在增长为负或为零的所有国家，包括意大利和西班牙，委员会估算的中期潜在增长率（例如对2019—2020年及以后年份的预测）均为正值（意大利和西班牙的中期潜在增长率估计超过1.25%）。
结论
总之，评估许多《稳定与增长公约》规则合规情况时，日益重视结构性赤字而非 headline 赤字，这一做法值得肯定；但确实需要采用不会过低且不受周期影响的潜在增长估算。否则，我们就会把2015年这样预期温和增长的一年，当作需要进行快于正常水平财政调整的经济繁荣年。用于计算结构性财政余额的方法问题听起来似乎影响有限，但我们很清楚，魔鬼就藏在细节里。
参考文献：
欧洲委员会（2015），《充分利用〈稳定与增长公约〉现行规则中的灵活性》，委员会致欧洲议会、理事会、欧洲中央银行、欧洲经济和社会委员会、欧洲地区委员会及欧洲投资银行的通报，斯特拉斯堡，1月13日，COM(2015) 12 final provisional。
Tereanu E、A Tuladhar 和 A Simone（2014），《结构性余额目标设定与产出缺口不确定性》，IMF工作论文，WP/14/107。
Havik K、K Mc Morrow、F Orlandi、C Planas、R Raciborski、W Roeger、A Rossi、A Thum-Thysen、V Vandermeulen（2014），《计算潜在增长率与产出缺口的生产函数方法》，欧洲委员会，《经济论文》第535号，11月。
本文与 VoxEU合作发表。文章发表并不意味着世界经济论坛认同其中观点。
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作者：Carlo Cottarelli，意大利公民，自2008年11月起担任财政事务部主任。
图片：欧洲中央银行总部旁矗立着一个巨大的欧元标志。路透社/Ralph Orlowski。
