印度需要大规模的基础设施投资，以加快包容性增长，实现减贫并提高生活质量。鉴于财政约束使公共投资难以按所需规模扩大，公私伙伴关系（PPP）已成为吸引私人基础设施投资的主要途径。
然而，PPP项目所需的大部分私人资本必须从国内金融机构筹集，而这些机构既缺乏为回收期较长的项目提供长期债务的能力，也缺乏相应的工具。金融部门改革是一个长期过程，本文表明，设计周密的干预措施可以在不损害债务融资完整性与审慎性的前提下，帮助绕过现有约束。
通过设立一家政府所有的金融机构，并授权其提供约30%的项目债务，大规模长期债务得以动员，其余70%则由常规银行体系提供融资。这或许是同类机构中的首例，它不仅发放长期资金，还向银行体系发出了强烈信号，促使其积极参与基础设施项目融资。
由此，合计约1140亿美元的私人投资得以促成，且未削弱银行业的审慎规范。本文阐述了该举措的演进历程与成效。
基础设施缺口
直至不久前，印度的基础设施普遍被视为不足且效率低下。电力行业面临14%的高峰缺口和11%的电力短缺。在构成国家公路网的70,548公里路段中，仅17%达到四车道标准，53%为双车道公路，其余17%为单车道公路。
铁路面临技术陈旧、线路饱和等问题，载重自重比仅为2.5，货运平均时速为22公里/小时，客运列车平均时速为50公里/小时。港口和机场等其他行业也存在类似状况，拥堵与低效问题普遍存在。
在1990年代之前的数十年间，印度经历了低而稳定的增长，年均增长率为3%至4%，这一现象被广泛称为“印度教增长率”。随着1990年代初经济自由化以及废除许可证制度，经济进入高增长轨道，整个1990年代的增长率介于7%至9%之间。
随着增长速度加快，基础设施不足所带来的压力成倍增加，尤其是因为1990年代的增长主要由制造业和服务业带动，而基础设施发展步伐相对较慢。因此，基础设施逐渐被视为维持增长进程、吸引投资以及在印度开展业务的主要制约因素。
过去，基础设施项目通常依靠公共部门有限的资源筹资，而该部门的特点是产能增加不足、服务质量较差。1990年代经济自由化之后，私人投资开始流入基础设施领域，其中移动通信率先发展。在发电领域，私人投资最初得益于各种形式的政府担保，但这些担保很快被取消，因为它们被认为是对私营部门项目而言不可持续的支持形式。公路、铁路、机场和港口等其他行业则出现了零散的改革尝试，但成效有限。
最初的改革不出所料，未能按预期规模调动私人投资。因此，第十个五年计划期间（2002–07年）基础设施总投资仅约为2400亿美元，其中私人投资仅占22%。此外，基础设施总投资仅约占GDP的5%，而东亚经济体同期则为9%至11%。因此，人们日益认识到，迫切需要加快私人资本流入基础设施领域。
范式转变
为以所需的速度和规模调动私人投资，政府采取了一系列协调一致的措施，营造有利的政策与监管框架，以吸引私人资本进入基础设施项目。因此，一套全面的制度架构得以实施，以在电力、公路、港口、机场和铁路等领域推广公私伙伴关系（PPP）。这一范式转变的目标是，将基础设施投资从第十个五年计划期间（2002–07年）的约2400亿美元翻一番，提高至第十一个五年计划期间（2007–12年）的5000亿美元，并更加强调私人参与。
推广公私伙伴关系的新制度架构包含多项措施，首先是设立由总理担任主席的基础设施最高委员会。同时，还制度化建立了精简机制，以加快公私伙伴关系项目的评估与审批。对于经济上合理但商业上不可行的项目，政府推出了一项计划，通过可行性缺口资助（viability gap funding）提供最高达项目成本40%的资本补助。
该PPP架构的一个突出特点是采用了示范性文件，如示范特许经营协议、示范资格预审邀请书（RFQ）、示范投标邀请书（RFP）以及其他招标文件。其目标是在确保项目可融资性的同时，实现风险与收益的最优分担，并通过公平、透明、有竞争性的遴选程序，以经济成本高效提供服务。值得注意的是，亚洲开发银行（ADB）委托开展的一项研究（Infrascope 2011）显示，英国《经济学人》旗下的经济学人智库（EIU）肯定了这一PPP架构，并依据国际标准将其评为最佳之列。
上述举措，尤其是文件和流程的标准化，推动了PPP项目的快速推出，使印度在2008–12年间被认定为PPP投资的最大接收国，这一点据PPIAF报道。据前计划委员会公布的数据，第十一个五年规划期间（2007–12年）基础设施总投资合计4800亿美元，占GDP的7%，而第十个规划期间（2002–07年）为5%。尤其值得一提的是，私人投资占基础设施总投资的比例从2002–07年间的约22%上升至2007–12年间的约37%，这意味着按绝对值计算增长了三倍。
债务融资面临的挑战
扩大私人投资面临的主要挑战之一，是为实现政府设定的雄心勃勃的目标而动员债务融资。由于PPP项目通常按股权与债务30:70的比例融资，筹集所需的债务资源似乎是一项艰巨的任务。此外，基础设施项目通常孕育期很长，需要期限较长的债务予以支持。因此，国内金融机构长期债务供应不足，给PPP项目的可持续融资带来了额外挑战。
与发达国家可从资本市场动员长期债务不同，印度债券市场并未提供此类选择，其特点是流动性和深度不足。上市公司债务仅占GDP的2%，显著低于马来西亚、韩国和中国等其他新兴经济体。此外，银行、国有石油公司以及政府出资的金融机构等准政府实体仍是公司债市场的主要发行方，对被视为具有较高风险的新基础设施项目几乎没有兴趣。因此，依靠债券市场为基础设施项目融资的可能性很小。
保险和养老基金在发达经济体中也是长期债务的来源，但在印度，它们提供的渠道有限，主要原因是与风险缓释相关的各种监管要求。因此，这些资金无法提供给通常用于实施基础设施项目的特殊目的公司（SPV）。此外，印度的保险和养老基金大量持有难以替代的政府证券。
外债相较国内借款成本更低，但由于央行对外部商业借款设限，以防止资本过度流入、维护宏观经济稳定，基础设施企业可利用的空间有限。
在上述情况下，商业银行和非银行金融机构成为基础设施项目债务资金的主要来源。然而，银行的资产基础主要由短期至中期存款构成，这使其自身面临约束，并意味着长期贷款可能存在资产负债错配。此外，银行也缺乏承担基础设施项目有限追索权融资的经验和能力，而这类项目通常提供的抵押担保不多。由于此类债务的担保主要来自相关项目的预期收入流，商业银行对此类贷款的兴趣不大。
鉴于上述各种制约，迫切需要发展并推出一项干预措施，以便为不同基础设施领域的PPP项目动员长期债务。由于现有融资来源的扩展空间有限，政府干预也已变得必要。若无此类举措，基础设施的预期投资极有可能出现严重短缺。
创新融资工具
为启动私人参与基础设施的进程，政府决定设立一种新的融资工具，以克服现存制约。该新工具旨在应对各种监管及其他限制；以经济成本并按所需规模从市场筹集长期资金；并在将中介成本压至最低的同时，将资金转贷给PPP项目。
为应对上述挑战，有必要解决若干问题。首先，要在如此大的规模上筹集资金，拟设机构将需要大量股权出资，尤其是因为新实体本身没有任何净资产。其次，转贷债务的担保必须通过某种带有政府支持的背靠背安排来确保。第三，新实体除举借外债（包括来自世界银行和亚洲开发银行等多边开发银行的债务）外，还必须能够接触保险和养老基金。
因此，一个由政府全资拥有的创新工具得以设立，其职责是为PPP项目提供长期债务。该机构名为印度基础设施融资有限公司（IIFCL），于2006年注册成立，为非银行金融公司。为确保IIFCL履行其职责，制定了一套详细框架，以指导其资源动员、项目遴选、放贷方式及审批流程等运作。
IIFCL获准依托主权担保从国内和海外市场筹集资金，这有助于保持较低的借款成本。此外，由于此类借款的偿还由主权担保支持，因此无需满足净资产和股权要求。这一安排与世界银行所采用的做法相似，后者依托股东的可催缴资本从市场借款，而该资本并未实际认缴。
IIFCL获授权以多种方式提供金融支持，即债务融资、次级债务和再融资。此外，IIFCL在任何项目中的敞口限于项目成本的20%，假设债务与股权比例为70:30，这相当于项目债务的约30%。指引还规定，IIFCL的贷款中至多一半可以采用次级债务形式，此类债务可起到准股权的作用。
印度的PPP项目通常设有强制性回购安排，要求政府在项目终止时接管项目，主要原因在于这些项目提供公共服务，不能被弃置。回购安排要求政府向贷款人偿付，这进而意味着IIFCL的贷款将得到保障。
为降低中介成本，IIFCL被设想为精简型机构。因此，IIFCL的所有放贷均须通过贷款银团进行。由于70%的债务将由商业银行提供，项目评估与风险评估任务便交由银行承担，而IIFCL的放贷则以主要贷款方（尤其是牵头银行）将开展必要尽职调查为前提。这使IIFCL能够保持精简机构的形态，目标明确，成本较低。
由于许多基础设施项目需要大量进口，尤其是发电项目，IIFCL于2008年在伦敦设立了一家子公司，名为IIFC (UK) Ltd，以向获得私人融资的印度基础设施项目提供外币贷款。
IIFCL放贷的一个重要特点是贷款期限较长，这有助于延长项目债务的平均期限，也促使商业银行效仿。因此，IIFCL已成为延长基础设施项目债务平均期限的重要工具，使其更具可融资性和财务可行性。
稳健的成果
截至2015年3月，IIFCL已通过应税债券、免税债券以及Life Insurance Corporation和国家小额储蓄基金提供的长期贷款等多种工具组合，从国内市场筹集约65亿美元。它还与亚洲开发银行（ADB）、世界银行和KfW等双边及多边机构建立了密切关系，这些机构分别承诺提供19亿美元、1.95亿美元和5000万欧元的长期信贷额度。IIFCL还与欧洲投资银行签署协议，获得2亿欧元贷款。
同一期间内，IIFCL已批准342个项目，将调动1100亿美元的私人投资，其中IIFCL的份额约为120亿美元。迄今已向上述项目拨付76亿美元。贷款的大部分批给了公路行业（47%），其次是电力行业（40%）。截至2015年3月，IIFC (UK) 累计批准额度达35亿美元，其中已拨付约14亿美元。
迄今，IIFCL已为超过1.9万公里公路的建设作出贡献，新增超过4万兆瓦的发电装机容量，新增约5000万吨港口吞吐能力，并参与了多个城市基础设施项目（包括地铁项目），以及德里和孟买国际机场的开发，这两座机场承担了全国大部分航空客流。此外还包括其他若干项目。
上述举措还推动了银行基础设施贷款的快速增长，其规模从2000年的约14亿美元增至2013年的约1730亿美元，占印度银行贷款总额的约13%。银行发放的定期贷款也占基础设施行业债务融资的一半以上。值得注意的是，在此期间，银行基础设施项目贷款以约40%的复合年增长率增长。
该举措的经验启示
该举措的成功表明，一种创新安排如何有助于以有限的公共资源撬动亟需的长期债务，并以经济成本、以前所未有的规模为PPP项目提供融资。IIFCL或许是同类中首个由政府所有的机构，它大量从市场借款，同时并未使公共财政面临难以承受的风险。政府的担保敞口严格限定于《Fiscal Responsibility and Budget Management Act, 2003》规定的限额之内；而为IIFCL借款提供主权担保是合理的，因为其所支持的PPP项目旨在提供此前由政府提供的服务。
在整个过程中，银行受到鼓励，以审慎的商业方式放贷，政府既不承担敞口，也不加干预。因此，银行放贷通常适用的审慎规范并未受到损害。然而，通过将IIFCL债务与项目发起人从其他金融机构筹集的债务相结合，形成了相互促进的安排。
这一举措应被视为一项显著成功，因为它发挥了催化作用，使流入基础设施项目的私人资本实现三倍增长，这不仅帮助基础设施总投资在两个五年计划期间翻了一番，还使其占GDP的比重从5%提高至7%。实际上，该举措是印度近年来被认定为PPP投资最大接收国的主要促成因素之一。
本文首次发表于世界银行的 《公私伙伴关系》 博客。发表本文并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Anna Roy，印度政府财政部金融服务部主任。
图片：2009年7月2日，印度南部城市海得拉巴的工人在一座正在建设的立交桥上施工。路透社（REUTERS）/Krishnendu Halder。
