本文首次发表于 世界银行的“Let’s Talk Development”博客。
道路是经济的动脉。通过将生产者与市场、工人与工作岗位、学生与学校以及病人与医院连接起来，道路对任何发展议程都至关重要。自2002年以来，世界银行已建设或修复了超过26万公里道路。世界银行为道路提供的贷款超过教育、卫生和社会服务三者的合计金额。然而，道路在带来经济和社会效益的同时，也可能带来污染或森林砍伐等社会成本。亚马逊雨林纵横交错着近10万公里道路，足以绕地球两圈半。交通运输部门约占全球与能源相关的二氧化碳排放量的23%，并且是造成局部颗粒物污染的重要来源。在规划任何干预措施时，都需要权衡此类取舍。
研究如何能更好地为交通运输部门政策提供依据？近期一篇 工作论文 回顾了学术证据。该综述围绕一个关于交通政策及其影响的简单模型展开（见图1）。政策制定者有三种主要工具可供使用。他们可以投资基础设施，例如修建一条新道路或地铁线路；可以运用价格工具，例如对汽油征税或对公共交通提供补贴；也可以出台法规，例如燃油效率或安全标准。借助这些工具，政策制定者既能影响交通运输的供给，也能影响其需求，进而改变运输服务成本、可达性以及外部性的规模。这些变化会引发贸易、选址决策或交通使用方面的经济反应，从而塑造政策制定者所追求的最终发展成果。
图1. 交通政策的影响：作用机制
我们了解什么？
衡量交通政策的整体影响十分困难，原因有多方面。其一是数据匮乏：一般而言，一个国家越贫穷、交通对其发展的支撑需求越大，可获得的数据就越少。交通服务还几乎影响每一项经济活动，且影响程度各不相同，因此很难分离出特定影响。此外，投资往往针对具有高潜力的特定地区，因此在没有投资的情况下会出现怎样的结果通常是未知的。随机实验是许多其他领域的首选工具，但对某些交通干预措施而言可以开展，对于大型基础设施投资则不可行。好消息是，如今我们能够获取日益丰富的详细地理参照数据，这为分析开辟了新途径。计量经济学的最新进展为老问题提供了新的解决方法，拓展了影响评估的范围。
为全面呈现交通政策对发展中国家可持续和包容性增长的影响，该综述归纳了经济文献中160余篇前沿论文的主要方法与发现。许多发现印证了人们对交通政策有效性的常识性判断。但也有一些对政策制定者十分重要的启示，尤其是在选择适当工具方面。政策制定者偏爱高度可见的实体投资，尤其是修建道路。有时，即便需求几乎不足以支撑，道路仍会被修建或升级。更不直观的是，当需求旺盛时，投资道路有时也是错误的干预措施。在高密度地区增加道路供给，如果吸引来的新增使用者比例相同甚至更高，则并不能缓解拥堵。
与投资一样，法规往往也可能收效甚微。例如，依据车牌尾号轮换限制部分车辆通行以减少交通量，反而可能加剧空气污染。许多驾车者通过购买第二辆车来规避限制，而这辆车通常是陈旧且便宜、污染更严重的车型。
复杂的交通运输问题需要综合运用所有政策工具。然而，大多数经济研究者在许多情境下青睐的价格工具，往往不受政策制定者欢迎。伦敦市中心实施了拥堵收费，但其他城市鲜有效仿。同时，很少有国家对汽油收取完全的社会成本，事实上补贴仍然过于普遍。其原因很可能更多与政治经济学有关，但关于此类政策选择高昂成本的更多、更优质研究，能够为改革努力提供支持。
通过填补知识缺口为政策提供依据
交通政策决策很少建立在坚实证据之上。在一定程度上，这反映了当前研究的局限：研究往往基于个案研究，而政策影响具有情境依赖性，这些个案研究可能难以推广。研究还常常聚焦于单一政策，而非比较不同选项的有效性。这些局限可以通过在不同情境和国家复制现有研究，以及将研究范围拓展到研究不足的议题来克服。对于其他重要问题，信息基础往往非常薄弱。评估政策的净效益需要关于交通成本及其组成部分的详细信息，而这些信息往往是粗略估算，而非经过仔细记录的。因此，更好地协调数据收集、研究供给与政策制定者的需求将十分重要。尽管如此，看到针对发展中国家的交通研究兴趣重新升温并日益增长，仍然令人鼓舞。[1]
更多信息：
Berg, C., U. Deichmann, Y. Liu, and H. Selod (2015) “Transport Policies and Development”，World Bank Policy Research Working Paper 7366。
[1] 我们特别感谢英国国际发展部（DFID）对世界银行正在进行的多年期交通战略研究项目的支持。
发表此文并不意味着世界经济论坛认同文中观点。
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作者：Claudia Berg自2013年起任职于世界银行，目前在发展研究小组工作。
图片：工人在公路建设项目中平整土地。REUTERS/Elizabeth Nganga。
