公共财政理论认为，公共部门干预经济，主要是出于资源有效配置、财富公平分配以及在经济周期中稳定经济活动等原则（Musgrave 1959）。然而，过去三十年开展的研究屡次表明，政治考量严重影响了公共支出在不同辖区之间的分配，导致出现“猪肉桶”政治，并削弱公共资源创造更大社会福利的能力（例如，Besley and Coate 1998、Johnston 1977、Margolis 1968）。
我们的研究通过实证检验希腊选举结果与地区公共投资支出之间的关系，考察时期从民主恢复（1974年11月17日）到2009年经济危机爆发。
为什么选择希腊？
政治背景
希腊是研究公共投资政治化的一个很有意思的案例。与葡萄牙、西班牙等其他南欧国家一样，希腊在过去五十年经历了巨大的政治和社会经济变革。其中最重要的两项是从独裁统治向民主制度的转型，以及加入欧盟。1974年独裁政权垮台，第三希腊共和国由此成立，并开启了现代史上政治多元化程度最高、最具进步性的时期之一。希腊的政治格局很快形成两党制：右翼新民主党（ND），又称自由党；以及左翼泛希腊社会主义运动（PASOK），又称社会党。两党在整个分析期（1974—2009年）交替执政。两大政党获得了绝大多数选民的支持，有时合计取得超过80%的选票（Lyrintzis and Nikolakopoulos 2004）。希腊建立了一种有利于得票第一政党的选举制度，即所谓的“强化比例代表制”：该制度向获胜政党额外分配议会席位。它带来了稳定的多数，从而增强了政治稳定性，但也创造了大量贪腐和庇护主义的机会。旨在确保政府稳定的制度也促使执政党力求在全国选举中胜出，因为直到2009年危机爆发前，希腊选举制度产生的结果只有一党政府。
议会议员（MP）通过开放名单制选出，选民可以表达对政党和候选人的偏好。在拥有300个席位的议会中，151名议员即可取得绝对多数。议员由56个选区选出。56个选区中有49个与行政区划相重合，即NUTS 3地理层级；在分析期内，这些选区未发生变化。各选区按人口比例选出议员，选区议员人数可根据人口变化作出调整。雅典B选区人口最多，在2004年选举中选出42名议员。八个小选区各只选出一名议员。
在一个行政管理高度集中的国家，且议会投票纪律严格，执政政府始终垄断公共投资地理分配的决策权。因此，执政党议员成为当地政治利益在雅典的主要传达者。我们特别关注现任政府在公共投资地理分配决策中的作用。
公共投资
希腊公共投资的分配高度集中。全国公共投资支出总额中，近75%由国家部委管理。在剩余的25%中，10%下放至大区（行政区），15%下放至市镇。公共投资的地理分配并未遵循任何特定公式，因此公共资金的地域分布极易受到政治协商影响。
我们的分析仅考察可按地区识别的公共投资比例。该比例平均占总额的55%，包括欧盟对希腊的结构性援助、希腊对欧盟共同出资项目的配套资金，以及纯属国家利益的项目和资金（Rodríguez-Pose et al. 2012）。希腊各地区的公共投资分布极不均衡（图1）。资金的地域分配旨在促进地区经济发展，但这一目标可能受到政治因素的影响。中央政府关于资金分配的决策或多或少可能遵循了政治标准，而非社会经济标准。因此，公共投资可能体现政治影响和“猪肉桶”式利益输送，因为这两种因素都涉及公共物品及集体消费的商品和服务的供给。与其他类型的投资（如社会福祉支出）相比，“猪肉桶”政治对某些投资类型（如道路基础设施建设）的影响可能更大。尽管如此，普遍看法是，整个希腊拨款体系都受到政治操弄。
图1. 人均公共投资支出与人均GDP的地区分布
研究发现
我们的分析结果表明，政治在希腊公共投资的地理分配中发挥了重要作用。在危机爆发前的34年间，公共支出与选举结果密切相关。两大希腊政党执政时采取的是“忠诚选民”模式，而非“摇摆选民”模式：它们奖励那些让自己重新执政的地区，而不是优待可能在未来选举中为其带来更多选票和议席的边缘地区。两大政党执政时，会向以下地区大量拨款：a）为其带来最多选票和议员的地区；b）与主要反对党的差距最大的地区。相反，没有证据表明，反对党占优势的地区（即执政党在当地“毫无胜算”的地区）或竞争激烈的地区（即“边缘”或“摇摆”地区）以任何方式从“猪肉桶”政治中受益。总体而言，“猪肉桶”式投资最终流向两大政党牢牢掌控、且常常垄断议员席位的地区。单议席选区是该制度的主要受益者，其人均公共投资占比显著高于多议席地区。最后，现任政府连任后，“猪肉桶”式利益输送进一步加剧。全国选举后政府政治取向的变化，则导致公共投资的政治性分配减少。
总体而言，分析显示，政治对于希腊人均公共投资的地理分配至关重要。我们的结果表明，几乎没有证据显示公共投资遵循旨在减少该国普遍存在的地域不平等的标准；相反，政治干预和“猪肉桶”式利益输送的证据则多得多。在制度相对薄弱的国家，强烈的政治两极分化，以及旨在保障政治稳定的选举制度所带来的政治回报，使该国两大政党有充分空间奖励那些让自己重新执政的地区。
本文与 VoxEU合作发表。发表本文并不代表世界经济论坛认同文中观点。
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作者：Yannis Psycharis 是潘泰翁社会与政治科学大学经济与区域发展系区域经济分析教授。Andrés Rodríguez-Pose 是伦敦政治经济学院经济地理学教授、CEPR研究员。Vassilis Tselios 是色萨利大学规划与区域发展系区域经济学助理教授。
图片：帕特农神庙内的修复专家。路透社/John Kolesidis
