世界各地人口正在变老——鉴于生育率下降和医疗保健水平提高，这并不令人意外。但在许多国家，正在发生的情况更为剧烈——人口实际上正在 萎缩。这些人口结构变化预示着严峻的财政挑战。无论经济发展程度如何，各国应当采取何种措施 应对这些挑战？
支出大幅增加很可能是可预见的结果
根据联合国最新发布的预测，到本世纪末，全球约三分之二的国家人口将趋于萎缩：较发达国家中近70%，欠发达国家中约65%（图1）。
人口老龄化也将随之加剧。就全球整体而言，65岁以上人口占比预计将从当前的12%上升至2100年的38%（图2展示的是老年抚养比，即65岁及以上人口占15至64岁人口的百分比）。
人口萎缩与老龄化这两大因素将对公共财政构成压力。在现行政策不变的情况下，与年龄相关的项目支出（养老金和医疗）将持续攀升，且这些项目的支出增幅将极为惊人。在较发达国家，到本世纪末此类支出将达到GDP的25%；在欠发达国家则将达到GDP的16%（图3）。其财政后果可能十分严峻：此类支出增长可能导致公共债务不可持续，迫使其他领域大幅削减开支，或需要大幅提高税收，从而抑制经济增长。
人口预测还带来额外风险
过去，人口学家往往低估了生育率和死亡率的下降幅度。如果生育率和死亡率最终低于预测水平，对财政变量的影响将更加显著。例如，仅生育率下降就可能（通过提高老年人与年轻人的比例）使到本世纪末较发达国家与年龄相关的支出再增加占GDP 8个百分点，欠发达国家再增加占GDP 4½个百分点。若寿命延长幅度超出预期，其财政影响还将叠加于此之上。
但现在的政策调整可以在未来产生重大影响
这一挑战的严峻程度要求采取多管齐下的方法，可能包括以下方面：
福利保障制度改革——即刻启动，但循序渐进推进。此举可在代际之间分摊负担，并降低政策逆转的风险。
最紧迫的优先事项之一是遏制医疗支出的增长，而医疗领域的改革程度至今仍未达到养老金领域的水平。例如，如果人均医疗成本的增长与人均GDP的增长保持一致，我们估计，到2100年，这将使较发达国家的公共医疗支出降低占GDP的4½个百分点，欠发达国家则降低占GDP的3个百分点。各国可通过多种方式实现这一目标：加强保险机构与服务提供方之间的竞争，改进服务提供方支付体系以控制成本，更加重视初级保健与预防性医疗，并更有效地利用健康信息技术。
另一项重要改革是提高退休年龄，以匹配寿命延长的趋势。许多国家在过去十年中已提高了退休年龄；然而，这些调整可能不足以维持养老金体系的可持续性。将退休年龄再延长五年，有望使较发达国家和欠发达国家的养老金支出各节省约占GDP的2个百分点。提高退休年龄时，应同时为 贫困人口提供充分保障，这些人群的 预期寿命较短 ，低于总人口的平均水平。
影响人口结构与劳动力市场的政策——包括移民政策。提高生育率可能抵消人口老龄化，但经验表明，公共政策对出生率的影响能力有限。
另一方面，增加从较年轻、欠发达经济体向较老龄化、较发达经济体的移民，可以缓解支出压力，至少在移民自身步入老龄并退休之前是如此。在当前持续的难民压力背景下，一些欧洲国家（尤其是德国）正以此作为论据。然而，不应将增加移民视为对福利保障制度进行更根本性改革的替代方案。
各国还可考虑采取措施提高劳动力参与率——尤其是女性和年长劳动者的参与率——以缓解老龄化的影响：解决财产权、继承权和产权登记方面的性别差异；提升女性从事职业、获得工作或开设银行账户的能力；以及 赋予女性权利 ，使其有权提起法律诉讼、签订合同并担任户主。此外，至关重要的是消除可能阻碍女性进入劳动力市场的财政激励扭曲，例如 家庭联合征税，这可能会提高第二位收入者的边际税率。日本近期已开始推行此类政策。
完善税收体系，提高公共支出效率。 许多国家将发现，要完全抵消人口结构变化对与年龄相关的支出的影响是不可能的。这些国家需要加强税收体系，并提高养老金和医疗以外公共支出项目的效率。
在税收方面，这可能包括扩大增值税税基、加强对跨国公司的征税、更多地利用能源税以使能源价格合理反映能源使用的环境及其他成本、更好地利用经常性房地产税的机会，以及加强税收合规。
在支出方面，各国可通过削减能源补贴、改善公共投资管理以及合理化公共部门工资总额（包括教育领域）来提高效率。
总之，应对人口萎缩带来的财政挑战需要大胆的改革，各国可能会选择不同的解决方案。尽管如此，各国迫切需要从根本上重新思考，从长远来看自身能够负担什么、不能负担什么。通过现在推行改革，各国可以以更渐进、在政治上更易被接受的方式应对这些问题。
本文与 IMF Direct合作发表。发表本文并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Benedict Clements 是国际货币基金组织财政事务部财政政策与监督处处长。Kamil Dybczak 是国际货币基金组织财政事务部的经济学家。Mauricio Soto 是国际货币基金组织财政事务部支出政策处的经济学家。
图片：人们在一场健康促进活动中使用木制哑铃。REUTERS/Yuya Shino。
