我第一次访问东帝汶是在2004年。当时，首都帝力周边的基础设施非常有限。2014年，我在出任东帝汶国家代表之前再次访问帝力，发现与十年前相比发生了巨大变化。如今的帝力熙熙攘攘，市场里人头攒动。这里新建了许多道路和桥梁，更多新楼拔地而起，还有购物中心、酒店和餐厅。
尽管已取得大量进展，但 基础设施投资的质量与回报率 一直令人担忧。有鉴于此，东帝汶财政部在世界银行的支持下，近期开展了一项 Public Expenditure Review of Infrastructure ，并考察了全国道路、灌溉和电力方面的支出质量。
近年来，推动基础设施支出增长的一大动力是 Strategic Development Plan （2011-2030年）。该计划中，政府承诺发展和改善公路、电力等核心基础设施，以支持现代化、高生产力的经济。通过该计划及未来投资，政府力争到2030年跻身中高收入国家行列，并实现人口安全、受教育程度高且身体健康。
基础设施：东帝汶增长的核心
政府认为，投资和建设基础设施，尤其是道路，将在短期和中期带动经济高速增长。然而，基础设施投资应与实际需求相称。
2011年，东帝汶的基础设施支出达到峰值，为5.34亿美元，是全球基础设施支出水平最高的国家之一。按名义值计算，该支出从2008年的仅3300万美元迅速增长至此。
短期内，基础设施支出推动了经济增长。增长主要集中于政府行政和建筑行业，按实际值计算，这两个行业的支出分别在2008年和2012年增长了128.4%和97.4%。
目前，政府的财政状况良好。石油基金积累了超过165亿美元，足以支付2014年预算十倍以上的开支。但情况未必一直如此。展望未来，必须加强规划，并充分考虑所有基础设施的维护成本，以确保投资获得高回报。
道路：优先事项？
一国的道路系统常被视为其最有价值的非资源类资产，这在东帝汶尤其如此。然而，东帝汶拥有超过6000公里道路，其中许多路况不佳，面临维护成本高昂和资产逐步老化的问题。
一条经验法则认为，一国道路资产应占其GDP的20%至40%。若东帝汶全面修复其路网，道路资产将约相当于非石油GDP的109%，远超经济所需规模，导致维护成本需要大量资金支持，并在预算中作出重大权衡。
为管理这些修复和维护问题，支出审查建议制定道路等级体系，以指导全国道路网络的发展和修缮。对经济和社会发展至关重要的道路应予以升级，而重要性较低的道路则应以较低服务水平进行修缮或整治。
电力：全体东帝汶人的基本权利
政府通过其 Strategic Development Plan，确认获得电力是所有东帝汶公民的基本权利，也是经济发展的基础。政府为自身设定了雄心勃勃的目标：到2015年底，实现全天候24小时可靠供电的全民覆盖。
用电普及率已大幅提升，从2007年的约22%升至2013年的53%。然而，这一投资伴随着高昂的柴油发电补贴成本，以及全球最高水平之一的“隐性”成本，例如用电计量不足，以及收费和缴费管理有限。
针对这些问题，建议措施包括：对用电进行计量和收费，提高柴油发电机的燃料效率，以及实现电力和能源来源的多元化。
灌溉：农业发展与粮食供应的关键
Strategic Development Plan的目标之一，是使东帝汶在大米等主食生产上实现自给自足。
运行良好的灌溉系统是提高国内大米产量的关键因素，因此对实现这一目标至关重要。东帝汶的灌溉策略旨在修复现有的河流引水灌溉系统，这些系统最初建于印度尼西亚占领时期。由于此后几乎或完全缺乏维护，许多系统已无法运行。据估计，政府为建设和/或翻修这些系统，每公顷将花费约1万美元；即便按国际标准衡量，这一价格也很高，而且其投资回报率很可能不足以为此提供正当理由。
审查提出了一种替代方案，即“混合”灌溉战略，在现有基础设施之上开展建设，同时投资于辅助性的 管井式 灌溉。审查还强调了发展本地市场和为农民提供支持的重要性。尽管灌溉至关重要，但如果不投资于种子、化肥、营销协助和设施等配套投入，灌溉基础设施的效益将无法最大化。
Public Expenditure Review of Infrastructure 也清楚地表明，关键基础设施支出的规划与管理可能何等复杂。
基础设施投资对东帝汶至关重要。政府应依据审查结论采取行动，明智地使用资金，投资于高质量项目，并提供充足的经常性资金以保持其良好维护，同时努力实现预算的可持续性，为东帝汶及其公民带来更大回报。
本文首次发表于 The World Bank East Asia & Pacific on the Rise Blog。
刊载文章不代表世界经济论坛的观点。
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作者：Bolormaa Amgaabazar，世界银行驻东帝汶国家代表。
图片：2007年7月5日日落时分，东帝汶城镇帝力的鸟瞰图。REUTERS/Bazuki Muhammad（EAST TIMOR）– RTR1RHN2
