2011年末，作为我们的 制度扎根 （ITR）系列的一部分，我和同事走访了东帝汶一些最偏远的村庄，征求民众对卫生部（MoH）和社会团结部（MSS）工作表现的意见。
我们在行程中遇到的民众——其中许多人每天生活费不足1.25美元，几乎没有与政府打过交道——给出的回答颇耐人寻味。
在奥埃库西，一组村长在焦点小组讨论中告诉我们：“尽管问题和障碍重重，社区仍信任MSS体系……他们提供服务，照料社区。”尽管一些诊所无法运作，医疗用品库存也不足且供应不稳定，民众对MoH的工作表现也同样给予了宽厚评价。
MoH获得积极评价，显然与服务免费、民众无需远行就能治疗轻微疾病有关。然而，这仍让我们不禁思考：MoH和MSS做了什么，赢得了民众的信任？它们是如何建立信任的？
在脆弱和受冲突影响国家（FCS），建立“成功”的机构绝非易事。
传统观点认为，共同的愿景、以解决问题为导向的管理方式、任务的高度具体化与低交易成本，以及明确界定的绩效标准，都有助于 机构发展。
但ITR案例研究所揭示的一个真知灼见是：政治与社会塑造着机构的发展；机构能否驾驭社会和政治动态，从而改善内部管理并建立信任，是其成功的关键。
MoH和MSS以相似又各有不同的方式做到了这一点。它们与各自政治支持者的互动方式有所不同：社会动荡使MSS获得了政治权威的支持；而MoH则与时任总理达成协议，使该部免受政治干预。
然而，这两个机构都在区和村庄层面设有工作人员，包括在社会动荡时期。
它们从工作所在的社区招募工作人员，并积极与传统权威人士以及满怀期待的民众接触——包括叛乱者、示威者和国内流离失所者——不仅倾听他们的诉求，也了解并遵循当地认可的行事方式。
MSS采用当地的冲突解决做法，先帮助国内流离失所者重新融入社会，再解决社会冲突，向社区表明该部是在为他们的利益办事。一位社区受访者这样说道：“[该部]的工作是维护和平，来到这里谈谈我们社区的问题，那些尚未解决的问题。”
在卫生领域，公投后国家陷入暴力动荡，MoH迅速建设社区诊所和流动诊所，并与捐助方、当地临床医生及非政府组织合作，保障村庄卫生服务的持续提供；这些举措使MoH得以从基层建立起来。
卫生行政人员着眼于短期目标，优先提供基本卫生服务并落实为期三个月的区级卫生计划，而不是勉力推行超出自身能力范围的多年卫生战略。
据世界银行的一份报告，到2006年，无论在东帝汶何处询问哪项公共服务最为有效，得到的答案都一致：卫生服务。
这对发展实践者有什么启示？
MoH和MSS的经历表明，机构发展往往高度依赖具体情境，也可能出现倒退；要赢得信任，尤其是在提供服务方面，需要灵活应对社会和政治期望，并能够体现当地的行事方式。那么，这对发展实践者意味着什么？我们该如何规划，以实现这些成果或推动这些路径？
从外部观察，发展实践者可能很难理解社会和政治动态如何运作。然而，MoH和MSS的经历表明，考虑当地情况——例如精英的利益与影响力、民众的期望，以及当地的权威来源和决策方式——有助于更好地规划成果，也有助于建设能力更强的机构。
为此，分享公共信息或组织协商、回应民众的不满等传统工具，可以开始搭建沟通桥梁，并有助于重建信心。
但归根结底，最值得投入的机构空间，是政治和行政精英及其民众正在积极协商新规则的地方；在这些空间中，发展实践者的职责不是力求推动广泛的系统变革，而是与合作伙伴以渐进且富有创新的方式合作，引导这些协商走向积极的机构发展和发展成果。
本文最初发表于 世界银行《发展治理博客》。
本文的发表并不意味着世界经济论坛赞同其中的观点。
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作者：Catherine Anderson是世界银行运营分析师。
图片：2005年10月7日，瑞士总统Samuel Schmid（右）与联合国秘书长Kofi Annan（右）在瑞士伯尔尼附近的凯尔萨茨进行正式工作访问期间握手。UNICS REUTERS/Pascal Lauener
