与财政整顿并行，结构性改革已成为欧洲的新口号。国际组织和欧盟机构都将此类改革视为经济复苏、增长以及缓解失业顽疾的前提。
事实上，希腊政府与“三驾马车”（国际货币基金组织、欧洲中央银行和欧洲委员会）达成的协议包括一份 长达48页的详细改革清单。并非所有国家都有如此冗长的待办事项，但自2010年欧盟通过新立法以来，具体建议已面向所有成员国。例如，致意大利的简报包括关于公共行政效率、反腐败、银行业公司治理、劳动力市场、学校、税收、服务业开放以及基础设施方面的建议。
可以肯定的是，欧洲国家迫切需要推进深入的改革。生产率增长乏力和顽固的失业问题表明，其经济体需要全面转型。但是，即便这一判断为改革提供了依据，它也未能为制定有效的经济复苏计划提供足够坚实的基础。
改革战略的设计需要解决两个问题。第一个问题是目标问题。成功的社会千差万别：有的不平等，有的平等；有的重视庞大的福利国家，有的则削减福利；有的依赖广泛的集体协议，有的则完全排斥此类协议；有的建立在一次性的公平交易之上，有的则依靠持续的长期关系。学者们用“资本主义的多样性”来强调，并不存在单一的成功模板。
但是，如果存在不同的模式，改革的优先事项应当是什么？国际组织普遍指出，而且言之有理：在大多数情况下，一个国家无需改变其经济模式即可提高经济效率。例如，往往有充足的空间，能够以更低的预算成本实现同等程度的收入再分配，或者确保集体工资协议兼顾无业者的利益。因此，国家模式可以在保留符合社会偏好的安排的同时进行改革。
然而，这一答案在某种程度上过于简单。各国不仅效率低下，而且往往前后矛盾。例如，它们假装要成为全球枢纽，却不欢迎外国人，这正是日本在20世纪90年代未能成为世界金融中心的原因；或者它们希望发展为知识型经济体，却又不喜欢学术自由；或者它们旨在培育创新，却不希望创新者致富。
这种前后不一致往往是发展的主要障碍。相比之下，美国作为创新强国的成功，依赖于从教育、移民到税收和劳动力市场等多个领域的高度一致性。
因此，促进增长的改革不仅需要以高效的安排取代低效的安排，还需要直面艰难的抉择，而归根结底，这是一项政治事业。出于这一原因，任何国际组织都无法替代一国选民来提出此类建议。
设计结构性改革的第二个问题是战略问题。正如经济学家 丹尼·罗德里克 所指出的，标准分析通常会得出一份罗列各项可取改革的清单，但这份清单并未告诉政府从何处着手。谨慎的领导人往往从政治上最便利的事项入手，而大胆的领导人则从最具挑战性的措施入手；但无法保证这两种做法都能带来预期结果。即便是看似理性的策略，即先纠正最大的低效问题，也未必是恰当的做法。
原因之一在于，改革的成效可能取决于其他领域的既有条件：例如，优质的大学无法弥补糟糕的中等教育所带来的后果。此外，消除一种扭曲可能无效，甚至适得其反：在一个饱受租金困扰的经济体中，局部改革可能只会使租金在不同部门和主体之间转移，而不会为消费者带来降低租金的好处。
因此，政治能量可能会耗费在推动收效甚微的措施上。相反，改革应从对绩效最具约束力的制约因素入手（具体是哪一个，取决于制约经济的全部障碍）。
此外，结果可能还取决于周期性条件。结构性改革的倡导者普遍声称，他们旨在中期提高产出和福利，而短期因素无关紧要。但是，虽然某些改革——例如改善信贷获取渠道或消除损害消费者利益的租金——确实有助于在欧洲目前所经历的需求不足时期推动增长，其他改革却可能产生相反的效果。例如，使企业更容易裁员的劳动力市场改革可能会进一步削弱需求，这凸显了考虑改革短期效应的重要性。
所有这些表明，经济改革议程不可能通过机械式的操作形成。在某个时点，必须就优先事项和推进顺序作出艰难的抉择。这并不是说国际组织和欧盟毫无帮助。恰恰相反，这些机构在开展国际比较并指出不足之处方面可能极具价值。但是，存在一条底线，超过这条底线，只有政府才能确定优先事项并采取行动。毕竟，这正是选民选举政府所要做的事。
本文表达的观点仅代表作者本人，不一定代表世界经济论坛的观点。本文与 Project Syndicate合作发表。
作者：Jean Pisani-Ferry是巴黎第九大学（Université Paris-Dauphine）经济学教授，目前担任法国总理经济政策规划主任。
图片：一面巨大的欧盟旗帜在罗马尼亚飘扬。路透社/Bogden Cristel。
