我意识到，“我们可能需要一种新型倡导者”这一论点，听起来不像是为 《银河护卫队》所能提出的有力宣传。此外，这或许会让人过度期待，以为我打算主张更多地用 舞蹈对决 来决定政策问题。虽然我不一定否认这是个绝妙的主意（而且肯定会提高 C-SPAN 的收视率），但我想赶紧打消大家的希望：这并不是本文的主要论点。相反，我想探究，为什么“我们”认为政策倡导者会热衷于推广和使用影响评估（以及随后对这些评估进行的证据综合），并提出另一类行动者——我称之为“证据倡导者”和“议题倡导者”——或许是更自然的盟友。近期关于（影响）评估以及政策或决策的文献和见解中，反复出现这样一条脉络：
首先是愿景：研究人员（以及其他人）普遍希望在决策中更多地运用证据（比如 既用于判断，也用于学习），特别是与援助和发展相关的决策，以便更明智地分配稀缺资源，和／或为解决问题调动更多资源。
其次是希望落空：人们认识到，数据和证据目前在决策中所起的作用有限（例如，见报告《 循证政策制定方面有哪些证据》，以及 此处）。
第三是新的希望：人们认识到，“政策倡导者”（也称“政策企业家”和“政策机会主义者”）可能是连接两者的桥梁。
第四是新的进攻计划：让“政策倡导者”和其他利益相关方更早参与研究过程，以便评估结果能够进入辩论和决策。这甚至包括让政策倡导者（例如公务员）担任研究首席研究员（PI）。
上述表述似乎暗中玩了一个概念手法，就均衡性以及影响评估研究可能产生的各种结果能否得到运用而言，这有些令人担忧。换句话说，这似乎可能与一种观点相悖：评估开始时，评估的答案尚不可知。
我不确定“政策倡导者”是否有过精准定义（事实上，这可能正是问题的一部分），但“政策企业家”这一概念已有相关定义。据我所知，最早阐述政策制定中的企业家式角色（牵线搭桥、居间协调、敢于冒险）的是 David e. Price，他在1971年提出了这一概念。这个观点在20世纪80年代得到重申和完善，随后在20世纪90年代的公共政策讨论中变得更为常见——部分归功于 John Kingdon 的研究（Nancy Roberts 和 Paula King 1991年也有一篇具有奠基意义且颇具启发性的文章）。最初的许多讨论似乎源于对美国国会国家层面和州层面政治的研究，但这些观点已一再被证明在其他审议场合也有价值。最初的研究还聚焦于议程设置——哪些问题和解决方案会受到关注——但在政策解决方案的采纳和实施过程中，类似的作用同样重要。Kingdon 对政策企业家的特质作了相当精确的界定：此人拥有一项如 Kingdon 所称的“心头政策”，多年来一直悉心培育，等待合适的机会，将其作为紧迫问题的解决方案提出。
首先，这样的人必须“有资格获得听取意见的机会”——也就是说，至少在幕后，人们必须尊重此人，并愿意听取其在这一议题上的意见（尤其是在此人并不直接担任拥有决策权的职位时）。
其次，这样的人必须拥有关系网络和人脉，也具备在其中讨价还价和协商的能力。此人能够在不同群体之间撮合各种想法，能够让人们逐渐接受企业家偏好的政策解决方案，等等。
第三，这样的人必须有韧性、坚持不懈，并愿意为某项政策理念冒着损害个人声誉、耗费个人资源的风险。
按照 Kingdon 和其他人的构想，政策企业家必须长期致力于推销自己的理念（这大概就是 Weissert（1991）提出“政策机会主义者”这一概念的原因：他们只有在某些理念进入审议桌面、看起来可能推进时，才开始倡导这些理念）。简言之，政策企业家（以及因随意使用近义词而被称为政策倡导者的人）坚信某种政策解决方案，并且出于某种原因，已投入时间、精力和声誉来推动这一理念。注意，“某种原因”这个说法含糊不清——我尚未找到明确规定政策企业家必须由某种特定动因开始倡导政策的定义。荣耀、财富、上帝、善意以及（g’）证据，似乎也都是符合这一界定的可行驱动力。
我的问题是：这是否正是我们推动研究（特别是影响评估及其综合结果）用于决策所需要的？我不认为这一点是明确的。政策企业家已经认定某个特定政策解决方案值得支持，而许多评估工作的核心问题是：“在这一情境下，哪种政策解决方案最好？”要使评估有价值，就必须承认答案存在 情境和政策层面的不确定性，即使临床层面也可能存在不确定性 。
因此，在我看来，我们（研究人员和评估人员）真正需要的，是深度致力于以下两件事之一的人：（1）一般而言，支持使用数据和证据（“证据倡导者”，或至少可以宽泛地称为技术官僚），认为这是审慎决策的重要工具；和／或（2）致力于某个特定议题或问题（“议题倡导者”——无疑还有更吸引人的说法）。我会多谈谈第二类。
例如，“议题倡导者”可能具备与政策企业家相似的特质，但他们运用听取意见的资格、人脉网络和韧性，不是为了推动某种政策解决方案，而是为了让某个问题受到关注——比如疟疾死亡率。此人认为疟疾是必须解决的问题，并愿意寻找解决该问题最具成本效益的办法（或寻找能妥善实施这一解决方案的手段）。相反，在尚未看到相关情境中的证据之前，此人不会认定预防、诊断或治疗中的某种特定形式或价格就是最佳出路。这与“政策倡导者”不同，后者可能已经连续20年推动普及蚊帐覆盖。例如，蚊帐倡导者了解你的研究，甚至参与界定研究问题并批准研究设计，事实上，这似乎对赋予研究结果公信力和实用性至关重要；但研究的设计方式将影响蚊帐倡导者是否愿意接受研究可能产生的各种结果。如果你的问题是：“做法A还是做法B能更高效地分发蚊帐？”，那么蚊帐倡导者会对两组结果都感兴趣。但如果问题更像是：“在我国，蚊帐是应对疟疾死亡率最具成本效益的办法吗？”，那么蚊帐倡导者可能只会对大力宣扬其中一组结果感兴趣：那些显著支持以蚊帐作为解决疟疾问题方案的结果。另一方面，疟疾议题倡导者（或一般的证据爱好者）可能更愿意思考如何解读和运用研究可能产生的各种结果；这些结果也可能相互矛盾、无法得出结论，甚至是负面的（在整个讨论中，我承认，疟疾和人类与经济发展中的所有问题一样，并不存在一招制胜的答案。因此，“A或非A”类型的评估问题，终究无法让我们在正确的时间、正确的地点找到恰当的工具组合。也就是说，答案很可能既不是蚊帐毫无用处，也不是应对疟疾只需要蚊帐。）
因此，政策倡导者令人担忧之处在于，他们已经认定某种政策解决方案值得支持。他们会因为一项研究而改变想法吗？大概不会（他们也未必应该如此，但荟萃分析也未必能说服他们）。不过，既然“我们”希望决策者了解我们的证据，并在审议中加以考虑，那么议题倡导者或许比政策倡导者更为重要。无论研究结果如何，他们都可能加以运用。我们不一定能对政策倡导者抱有同样的期待。当然，拥有一支由证据倡导者组成的小队伍也会有所帮助。我确实想强调，让政策倡导者和其他利益相关方尽早参与研究设计过程至关重要，这样才能提出恰当的问题，并考虑在政治和具体情境中具有重要意义的结果及其幅度。不过，作为评估过程中的盟友，或者说作为评估项目的潜在首席研究员，议题倡导者似乎才是可能坚持到底的人。而且，没错，议题倡导者最好也准备好几招，以防需要来场舞蹈对决（毕竟，影响决策的因素总有一些超出证据和数据的范围）。
本文由 世界银行“People, Spaces and Deliberation”博客合作发布。发表本文并不意味着世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：Heather Lanthorn 目前正在完成全球健康与人口学博士（SD）学位，同时担任国际影响评估倡议组织的评估专家。
图片：一名诊所支持人员在诊所为一名儿童采集血样。路透社／Akintunde Akinleye。
