1978年至2012年间，中国GDP以年均约10%的速度增长，按2012年价格计算，从3410亿美元增至8.3万亿美元，在此过程中使超过5亿中国人摆脱了贫困。这在很大程度上得益于以出口为导向的工业化和城市化战略，该战略为迅速扩张的城市开辟了新的机遇，劳动力、资本、技术和基础设施在这些城市汇聚，形成了面向全球市场的供给能力。根据麦肯锡全球研究院的数据，到2025年， 全球75个最具活力的城市中，有29个将位于中国。
但这种以城市为基础、以出口为导向的增长模式也带来了如今已难以应对的更多挑战：房地产泡沫、交通拥堵、污染、不可持续的地方政府债务、与土地相关的腐败，以及因社会福利获取不平等而引发的社会动荡。因此，向以消费为基础的新增长模式转型——强调稳定性、包容性和可持续性——已成为中国议程的首要任务。中国正在为其快速扩张的城市寻求一种新的“增长秩序”。
当前的经济增长模式考虑的是关键 生产要素 的配置——土地、劳动力、资本和全要素生产率（一项衡量效率的指标）。但这种对产出的狭隘关注忽视了经济的人文维度，即增长如何影响普通中国公民的生活。
相比之下，“增长 秩序”强调的是社会政治和经济 制度 的配置——包括规范、程序、法律和执行机制——以实现社会目标，例如提高生活水平、改善自然环境，以及建设和谐且富有创新力的社会。
增长秩序的稳定性将取决于国家、市场和社会之间制度化且有效的协调——考虑到这些群体内部及彼此之间利益存在分歧，这是一项重大挑战。但更重要的是，增长秩序的有效性在很大程度上将取决于中央与地方政府在为市场提供公共服务方面的关系。
事实上，与中国境外的普遍看法相反，中国国家并非铁板一块；它是一个高度复杂的官僚体系，拥有多层政府和准政府机构，这些机构并不总是遵循中央指令。中央政府负责国家或系统性利益，运用法律、监管以及广泛的货币和财政政策来实现其目标。但国家主要通过地方政府以及国家监管机构的地方办事处与私营企业、个人和公民社会互动。
中国增长秩序的一个显著特征是，地方政府在就业、财政收入、投资以及获取财政和人力资源方面相互积极竞争。这是因为地方政府领导人由中央任命，而且直到最近，晋升在很大程度上取决于其能否在地方层面实现GDP增长，从而导致整体经济投资过度。
因此，地方政府与中央政府之间的相互作用十分复杂，尤其是在收入分配和提供公共服务的责任方面。尽管中央政府可能致力于改革，但由于地方狭隘利益和既得利益，地方层面的执行可能极不均衡。
例如，自2008年起，当中央当局试图通过提振增长来应对全球危机时，地方政府通过影子银行工具扩大了投资能力，以规避对银行信贷的限制。
由于地方政府获得全国财政收入总额的50%，却承担了财政支出总额的85%，它们试图通过土地出让来补充预算。2012年，中国地方政府从土地和房地产销售中获得2.9万亿元（4750亿美元）收入，而其他地方收入为6.1万亿元。
与私营部门相比，地方政府和国有企业往往能够获得显著更廉价的资金，官方利率与影子银行借贷成本之间的差距高达10个百分点。廉价资金和土地收入导致基础设施和产业产能过剩，且缺乏充分的市场约束。2008年至2012年间，中国固定资产投资总额达136万亿元，相当于该国2012年GDP的2.6倍。
要通过转向国内消费并避免过度投资来实现经济再平衡，需要进行重大的财政和货币改革，以及结构性改革，以更清晰地界定土地使用权。还需要修订中央与地方政府之间的收入分配框架，并提高地方政府财政的透明度。
这些改革处于国家与市场之争的核心，因为私营部门身陷中央与地方权力分配的复杂互动之中，很容易被挤出。因此，创建新的增长秩序要求中央政府调整制度结构和激励机制，使地方政府和市场能够发挥各自的优势。市场必须获得创新的空间，而国家则必须推进必要的制度和程序改革。在以市场为基础的产品创新与由国家主导的制度创新之间取得适当平衡，将是中国未来几年面临的主要挑战。
本文表达的观点仅代表作者本人，不一定代表世界经济论坛的立场。本文与 Project Syndicate合作发表。
作者：Andrew Sheng 是冯氏环球研究所（Fung Global Institute）主席，曾任香港证券及期货事务监察委员会主席，现任北京清华大学兼职教授。Xiao Geng 是冯氏环球研究所研究总监。
图片：北京的人民币纸币。REUTERS/Jason Lee。
