潜在产出估算持续下调，这提醒政策制定者警惕“新平庸”风险——长期低增长（IMF 2015a）。但政策制定者如何才能防止“新平庸”成为“新现实”？货币政策空间所剩无几，财政政策能否提升潜在增长？关于财政政策作为逆周期工具的有效性，人们一直争论激烈，但有关财政政策如何支持中长期增长的证据却很少。IMF近期一项研究尝试填补这一空白（IMF 2015b）。
本文专栏借鉴多国研究，并利用基金组织为广泛成员国提供财政改革实地建议所积累的独特视角，提出多方面证据，表明财政政策能够帮助世界各地经济体摆脱“新平庸”。我们的四项主要发现是：
财政改革能够提升中长期增长；
不同财政改革带来的增长红利各不相同；
成功的财政改革往往是更广泛改革方案的一部分；以及
设计得当的财政改革能够兼顾增长与公平（Clements et al. 2014，Ostry et al. 2014）。
财政改革带来的增长红利可能相当可观
尽管很难将财政改革的影响与其他因素区分开来，但我们发现有力证据表明，财政改革带来的中长期增长红利高于此前的估计。利用合成控制法（SCM）评估财政改革对增长的影响，多国研究显示，财政改革发生后的十年间，平均增长显著提高（图1A）。1 在发达经济体，改革后时期的人均增长率比反事实情形高出约¾个百分点。在发展中经济体，增长红利平均接近2½个百分点。一个重要问题是，财政政策究竟通过要素积累还是全要素生产率来促进增长。这些渠道的相对重要性因收入群体而异。发达经济体的贡献相对均衡；而在新兴市场和低收入国家（LICs），资本积累是增长的主要来源（图1B）。
图1. 财政改革的潜在增长红利：多国研究的证据
来源：IMF工作人员计算。
1/ 德国和波兰采用5年平均值。
2/ 智利（1）指第一次改革（1974年）；智利（2）指第二次改革（1983年）；澳大利亚（1）指第一次改革（1985年）；澳大利亚（2）指第二次改革（1998年）。
不同财政改革带来的效果并不相同
在考察112个国家的146次增长加速事件后，我们发现，新兴市场和低收入国家实施收入改革后最有可能出现增长加速，而发达经济体的支出改革前景更为可观。2 这反映出发达经济体需要合理化支出，而新兴市场和低收入国家需要动员收入为发展融资。此外，增长加速的可能性取决于财政工具（图2）。
图2. 财政改革的潜在增长红利：增长加速事件的证据
来源：IMF工作人员计算。
成功的财政改革往往是更广泛改革方案的一部分
成功的财政改革会利用政策互补性，最大限度地提升增长影响，而且通常伴有支持性的结构改革：
财政政策互补性；
在所有受研究国家，财政措施都相互强化。例如，在荷兰、爱尔兰和德国，通过削减福利和所得税，增强了工作的激励。其他国家同时降低企业所得税和个人所得税，并削减经常性支出，以刺激私人投资和就业（波兰、澳大利亚、爱尔兰、荷兰、智利和马来西亚）。在坦桑尼亚，扩大公共投资之前，公共财务管理有所改善。我们对增长加速事件的分析证实了政策互补性的潜在益处；当支出改革与收入改革经过审慎组合以发挥协同效应和互补性时，增长加速的可能性更高。
其他领域的支持性结构改革；
更广泛的结构改革有助于促进中长期增长，并放大财政改革的影响。在多数国家研究中，财政改革都伴有其他结构改革。为促进就业，各国将强化工作激励与旨在便利创造就业岗位的劳动力市场改革相结合，例如简化招聘和解雇程序、调整工资谈判机制以及削减最低工资（荷兰、爱尔兰和德国）。另一些情况下，各国同时推进财政整顿，为降低企业税腾出空间，并实施经济放松管制和私有化（荷兰、马来西亚和智利）。在坦桑尼亚，开放经济，包括贸易自由化，有助于提高财政改革的有效性，并为私营部门发展创造有利环境。
设计得当的财政改革能够兼顾增长与公平之间的权衡
一些提高效率的改革会带来不利的分配后果。例如，为减少扭曲、促进增长而从直接税转向间接税，可能降低税收体系的累进性并加剧不平等。为鼓励劳动参与而削减社会转移支付，也可能损害公平。在各国研究中，凡是削减经常性支出涉及减少社会福利的情况，不平等尤其有所加剧（图3）。在澳大利亚，收入不平等有所扩大，部分原因是20世纪80年代的改革加大了工资差距；而21世纪初引入商品及服务税（GST）则降低了税收体系的累进性（Singh et al. 1998，Greenville et al. 2013）。
设计适当的财政改革方案可以同时实现增长和公平目标。[3]例如，如果将累退但有利于增长的税制改革所得用于增加医疗和教育支出，整体结果可能是增长更快、不平等程度更低（Clements et al. 2014）。爱尔兰在20世纪80年代末首次实施改革后，尽管公共支出大幅削减，收入不平等并未显著上升。这反映了财政调整的构成——具体而言，削减公共部门工资和无针对性的转移支付最终具有累进性——以及改革后就业的大幅增长（Bastagli et al. 2012）。
马来西亚在20世纪80年代后半期削减相当于GDP 10%的初级支出时，仍保留了用于减少族群间不平等的支出。有助于减少不平等和贫困的措施包括：由公共部门提供医疗和教育服务，尤其是在农村地区；建立有针对性的转移支付体系；以及提供教育和职业培训，帮助人们从农业转向附加值更高的活动。
图3. 改革设计至关重要：公平与效率之间的权衡可以避免
来源：IMF工作人员计算，SWIID 5.0。
1/ 指税收和转移支付后的基尼系数。
结论
财政政策能够使发达经济体的中长期增长提高¾个百分点，在发展中经济体的提升幅度甚至更大。不过，具体政策措施组合取决于各国的具体条件、能力和偏好。改革设计关系到财政改革能否成功以及能否持久。改革需要内部一致，并辅以相关结构改革。通过良好的设计和社会对话，可以应对增长与公平之间的权衡。
参考文献
Bastagli, F、D Coady 和 S Gupta（2012），《收入不平等与财政政策》，IMF工作人员讨论报告 SDN/12/08。
Clements, B、D Coady、R de Mooij 和 S Gupta（2014），《税收、支出与不平等——应当采取什么措施？》，VoxEU.org，4月15日。
Greenville, J、C Pobke 和 N Rogers（2013），《澳大利亚收入分配趋势》，生产力委员会工作人员工作论文（堪培拉）。
IMF（2015a），《拉加德：防止“新平庸”成为“新现实”》，《IMF调查杂志》，4月。
IMF（2015b），《财政政策与长期增长》，政策文件，1月。
Ostry, J D、A Berg 和 C G Tsangarides（2014），《再分配、不平等与可持续增长：重新审视证据》，VoxEU.org，3月6日。
Singh, A、J Felman、R Brooks 和 T Callen（1998），《澳大利亚：从经济改革中受益》，华盛顿：国际货币基金组织。
脚注
1 各国研究涵盖九个国家：澳大利亚、智利、德国、爱尔兰、马来西亚、荷兰、波兰、坦桑尼亚和乌干达。
2 增长加速的定义是：五年平均增长率持久提高至少1个百分点。
3 Ostryet et al.（2014）认为，平均而言，财政再分配不会对增长造成明确的直接负面影响，因此可以间接促进可持续增长。
本文由以下机构合作发表： Vox EU。发表本文并不表示世界经济论坛认同其中观点。
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作者：Bernardin Akitoby 是 IMF 财政事务部财政运营 II 司（欧洲、亚洲及太平洋地区、法语区和葡语区非洲）司长。Sanjeev Gupta 是 IMF 财政事务部副主任。Abdelhak Senhadji 是 IMF 财政事务部助理主任。
图片：在印度南部城市海得拉巴，工人正在一座在建立交桥上作业。路透社/Krishnendu Halder
