制造业再次成为欧洲商业议程的首要议题。欧盟前任工业委员安东尼奥·塔亚尼（Antonio Tajani）——他最近由埃尔日别塔·比恩科夫斯卡（Elżbieta Bieńkowska）接替——设定了一个目标：将制造业占GDP的比重从2012年略高于15%提高到2020年的20%。但若成员国要实现这一目标，欧盟当前的政策思路就需要重新审视。任何现代产业政策都不能仅仅是挑选赢家。
欧盟各国政府对各自制造业采取了不同、且往往相互矛盾的战略。德国着眼于打造一个有利于“隐形冠军”崛起为全球领军者的竞争框架。相比之下，法国希望通过挑选特定行业给予特别扶持来打造国家冠军；该国政府最近将收购汽车制造商标致的股份描述为一种“产业爱国主义”行为。
然而，过去的经验表明，法国的做法不会有好结果。德国垄断委员会在2004年的一份报告中指出：“法国对产业政策宣示的热情，以及媒体对相关部长积极作为的赞赏，与这项政策取得的成效完全不成比例。”
尽管自20世纪80年代以来欧盟各国政府已将相当一部分产业私有化，它们仍对产业政策抱有好感；空中客车的生产就是一个例子。产业扶持通常以私营部门的垄断和双头垄断会扭曲市场为由加以辩护——不过，在将麦道公司挤出市场后，空中客车与波音并未改变全球市场结构。
可以说，国家冠军至少能将垄断租金留在国内；但德国垄断委员会也指出，空中客车“只有在最终收益足以使补贴看起来像一项有利可图的投资时，才能被视为成功案例”。这种情况近期几乎不可能发生。
这段经历或许凸显了将国家干预市场限制在必要最低程度的重要性。然而，2008—2009年全球金融和经济危机引发的两项发展，对欧盟以市场为基础的思维提出了挑战。第一，研究显示，欧盟人均收入在过去六十年间曾逐步趋同，如今却正在分化。必须采取行动扭转这一趋势。第二，全球各地的政策制定者越来越不愿意就统一的竞争标准达成一致；事实上，一些政府——或许认为如今必须自力更生——甚至将竞争政策用作产业政策工具。
此外，金融危机发生后，欧盟政策制定者自己也无视了旨在限制国家干预的法规，而且取得了一定成效。例如，鼓励车主以旧车置换的补贴提振了汽车业；短时工作津贴的推出则补充了工资，使陷入困境的企业得以避免裁员。
与此同时，政府有时需要持续提供支持。以国家航空枢纽与一国国旗航空公司的关系为例。法兰克福机场虽为私有，并开展自身的国际商业活动，却也是德国公共基础设施的重要组成部分。机场的商业潜力也无法与国家航空公司的成败割裂开来，反之亦然。这需要一定程度的国家参与。中东各国政府和国旗航空公司毫不掩饰为建立航空枢纽而扭曲竞争的做法，这些枢纽可确保与本国之间至关重要的直达航线。
类似的问题也可能适用于一国的金融基础设施。2008年危机前数年，许多“大到不能倒”的银行承担了过度风险，引发了可以理解的愤怒改革呼声。但立法者和监管者也认识到，拥有实力雄厚、扎根本国的金融机构具有战略意义。例如，在不良资产救助计划（Troubled Asset Relief Program）框架内对美国大型银行强制进行资本重组，已成为它们恢复实力的基石。尽管公众反对以这种方式动用公共资金，但若本地产业失去融资基础设施，也不会带来任何好处。
然而，即使及时或出于战略考虑的国家干预往往有其道理，也不应因此将欧洲产业政策引向国有化或保护主义。欧洲产业不能忽视开放全球市场带来的巨大收益。自1995年以来，德国制造业出口中进口中间产品的比例已从约19%升至30%；在此期间，价值链全球化提升了竞争力，并大幅增加了制造业价值。
更重要的是，制造业不仅影响价值链的结构，也为服务业创造了显著价值。在这里，综合投入对国民产出的贡献高达8.5%；相比之下，其他发达经济体仅为2%，东亚则为零。而这一潜力远未耗尽。
欧洲制造业的前进方向或许是加强服务业与制造业的融合，拓展知识网络并推动创新。欧洲政策制定者可以通过鼓励不同形式的企业合作，并借助泛欧基础设施网络和更广泛的科学合作开放投资机会，来支持这一进程。
届时，将对国家冠军的扶持从议程中撤下，或许才是恰当之举。
本文由以下机构合作发布： Project Syndicate。本文的发表并不代表世界经济论坛认可其中的观点。
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作者：迈克尔·许特尔（Michael Hüther）是科隆经济研究所所长。
图片：2015年2月3日，在雅典一家工厂，来自阿尔巴尼亚的工人米措斯·丹（Mitsos Dan）正在焊接农业机械部件。路透社。
