全球基础设施需求十分庞大，在新兴市场尤其如此。根据从经济合作与发展组织（OECD）到波士顿咨询集团（BCG）及世界银行集团等机构的共识性估算，全球每年基础设施投资需求约为3.7万亿美元，其中目前每年实际满足的仅约2.7万亿美元。
这一备受讨论的“基础设施缺口”规模庞大，且仍在扩大。即使发达经济体和新兴经济体的财政状况有所改善，基础设施融资缺口带来的需求也不太可能仅靠公共资金得到满足。由此产生一种预期：必须动员私人资本和使用者收费来填补这些缺口。
但这是一个完全可以预见的问题，多年来，国际社会一直努力帮助新兴市场建设公私伙伴关系（PPP）能力。通过审慎、一致且持续的公共部门政策来撬动私营部门投资，应当成为全球各国政府的工作重点。国际金融机构（IFIs）凭借其与新兴市场各国政府的独特关系，能够并且确实发挥着重要作用。多边开发银行（MDBs）的专业人士群体正在倾听；多边开发银行愿意且有能力成为合作伙伴。
当然，提出这一理念是一回事，付诸实践则是另一回事。以下八项举措若能共同推进，我们便能从理论走向实际，实现基础设施发展目标。
1. 由于PPP项目往往具有政治敏感性，我们需要在PPP全生命周期内管理政治风险。 PPP本质上是将公共基础设施的融资、运营和使用者收费体系外包，因此，考虑并允许私营部门参与时的政治层面至关重要。我们知道，典型的选举周期与基础设施PPP项目的长期性之间存在根本性的时间错配。选举后政府更迭往往伴随着对PPP态度的转变。这种情况我们以前都见过。因此，强有力的政治意愿及其持续性是PPP项目成功的重要因素。在筹备和实施PPP时，我们需要真正重视这一问题，并且必须为应对政治风险和重新谈判风险做好准备。在招标授标期间及之后，运用稳健的价值对等（value for money）方法管理政治风险，是抵御针对PPP的纯政治攻击的一种手段。
2. 无论是表外还是表内，PPP仍需要稳健且长期的公共部门支持。 我们知道，政府有时为应对财政约束而推行PPP，将其视为“表外”项目。无论实施PPP的原因为何，相较于公共部门采购的替代方案，项目都应在全生命周期基础上提供价值对等。无论采用哪种会计惯例，政府都应密切关注锁定长期PPP项目所带来的效率收益。这一点我们很清楚：政府必须有能力履行此类义务，支持PPP的资金必须安全、可信且持久。这引出了我的第三点……
3. PPP所依托的基础资金来源的可信度至关重要。使用者收费和政府直接付款都存在固有挑战。 虽然为基础设施项目的前期投资成本融资有许多工具，例如纯预算融资、长期贷款、债券和股权，但对于大多数类型的PPP而言，覆盖基础设施全部成本的资金来源基本只有两种：要么通过一般税收来自预算，要么直接来自基础设施资产的使用者。除非有充足的财政资源和/或最终用户的付费意愿能够覆盖新服务的全部成本，否则无法开发可融资项目。通常需要这两种资金来源的某种组合。若因承受能力限制而无法实现全额成本回收的收费标准，则需要公共预算融资，且该融资必须在整个PPP合同期内保持稳定。根据 世界银行PPI数据库，2013年，新建PPP项目中有78%采用可用性付款机制，完全需求风险结构仅占4%。因此，在设计PPP时，政府的支付能力是必不可少的条件。
4. 私营部门会对风险和不确定性进行定价，因此，私营部门会将这些因素纳入其对项目的回报率目标。 在PPP项目启动时，投资者会将一国PPP项目的风险回报特征与另一国的替代投资以及其他非PPP行业的一般投资进行比较。如果比较结果对PPP不利，资本便不会流入。因此，在项目结构中实现风险与回报之间的适当平衡非常重要。与此同时，我们都记得过去20年PPP的现实：如果项目结构良好并获得可信的公共部门支持，资金就会流向该项目。
现在，我想谈谈结构性问题。
5. 没有一种公式适用于所有需求：不同类型的PPP结构适用于不同时期和不同行业。私营部门的参与可以处于不同层级，并采用不同的合同结构。例如，在水务领域，结构可包括管理合同、运营租赁以及为期30年的完整建设-运营-移交（BOT）安排。埃里温供水公用事业的案例展示了亚美尼亚政府所采取的渐进式做法的益处，该做法确保风险逐步转移给私营部门。起初，埃里温从一份简单的管理合同开始，且不要求私方承担投资义务。成功实施后（即初始五年合同期结束后），当局于2013年转向由EBRD和EIB支持的租赁安排。该案例还表明，在政府通常缺乏自行与私营运营商合作的体制能力的国家，国际金融机构在私营部门参与的早期阶段，对支持公用事业发挥着至关重要的作用。
上述案例中隐含着地方能力建设的问题。
6：地方私营部门在PPP交易中的能力需要建设。 从长远来看，需要扩大地方PPP参与方的能力，以拓宽PPP投资。以中欧和土耳其为例，EBRD在这些地区的地方能力建设方面已取得良好进展。在新兴市场，国际金融机构可以通过能力建设以及混合公共和商业融资，帮助开发可行的PPP项目。国际金融机构可以扮演“诚实经纪人”的角色，为其客户国家制定合理的风险分配方案。当技术援助结构得当时，知识转移更有可能在实地发生。但必须明确：国际金融机构等外部方及其外部顾问，无法永久替代当地在规划和实施PPP方面的能力缺失。国际金融机构新设立的项目准备基金（PPF）均可用于在短期至中期内建立更广泛的可融资项目储备，并与PPP中心和/或业务主管部门的本国对口机构密切合作，以建设国内能力。我们共同的挑战在于，找到方法，使通过与PPF合作所获得的经验真正留存下来。
除体制问题外，还应提及产品创新。
7：新兴市场的PPP行业需要进一步开发金融产品，以增强PPP的信用度。 许多新兴市场国家没有投资级主权评级，这使得大多数项目难以向范围广泛的潜在机构投资者融资，而这些投资者在再融资情形下是合乎逻辑的选择，在某些情况下甚至适用于新建项目。在此情况下，设计良好的基于市场的信用增级机制具有切实前景。信用增级机制的一个潜在益处，是吸引长期机构投资者进入主权评级处于或接近投资级、但其中拟议PPP项目例如仍低于投资级一个档位的新兴市场。这可以通过施加信用增级来实现，使增级后的项目实际上提升或“重新评级”至投资级。这一点至关重要，因为几乎所有国际养老基金和保险公司在法律上获准投资某项目之前，都要求该项目获得投资级评级。
8：汇集全球各地区数百个项目积累的关于PPP的庞大集体知识体系至关重要，而 新PPP知识实验室由多边开发银行支持创建，可实现真正的互动式同伴学习，是任何搜索PPP资源或探索上述要点之人的一站式平台。我们可以互相学习，并从已取得成功的PPP项目以及尚未实现目标的项目中汲取经验。我坚信，除了为弥合基础设施缺口而投入的巨额资金之外，真正能够维持全球增长所热切期待的收益的，将是基础设施知识在新兴市场地方层面的传播。
作为更广泛的国际金融机构社群的积极成员，EBRD致力于弥合这一差距，通过与全球客户分享专业知识，确保基础设施投资在质量和数量上提升，并使这一路径更加顺畅、安全。
本文最初发表于 世界银行的公私伙伴关系博客。刊载本文并不代表世界经济论坛认同其中观点。
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作者：Thomas Maier，欧洲复兴开发银行基础设施业务董事总经理。
图片：2013年4月15日拍摄的天津市中心全景，摄于天津环球金融中心。路透社/中国日报。
