在世界人道主义日表彰全球援助工作者的卓越贡献之际，我们需要承认，我们这一行的处境从未如此艰难。我在国际救济与发展领域工作了近40年，可以说，摆在我们面前的挑战前所未有：流离失所的人越来越多，危险的非国家行为体日益增多，而国际社会在如何应对这一切问题上的共识也更少。
今年秋天，各国领导人将在可持续发展目标（SDGs）上签字，这是我们向前迈出的重要一步。这一议程雄心勃勃，为期15年，包含17项目标，旨在实现全球粮食安全、应对气候变化并消除极端贫困。
但人道主义界和我们所服务的民众需要可持续发展目标发挥更大作用。这些目标对于促进良好发展是必要的，但不足以在应对世界最重大挑战方面取得持久进展。如果各国领导人未能关注最持续的苦难与发展不足根源，即脆弱国家和脆弱地理区域，那么我们在消除极端贫困等关键全球目标上的进展很可能受到削弱。
脆弱国家的特点是长期危机、反复发生的暴力冲突以及薄弱或腐败的治理。脆弱地理区域要么是脆弱国家内部最易受伤害的地方，要么是处于较为稳定环境中、却受持续冲突和气候影响的地区。世界上6000万被迫因冲突离乡背井的人，大多也生活在这些地区，这一令人震惊的数字高于第二次世界大战以来的任何时期。此外，许多脆弱国家还饱受伊斯兰国、博科圣地和Al-Shabaab等臭名昭著的非国家行为体的恐怖威胁，加剧了这种不稳定。
极端贫困集中在脆弱国家。目前，经合组织脆弱国家名单上的50个国家占极端贫困人口的43%。到2030年，除非可持续发展目标取得进展，否则这一比例预计将升至62%。
为应对可持续发展目标带来的挑战，国际社会必须在最复杂、往往也最危险的环境中有战略地应对发展不足问题。简言之，脆弱国家代表了21世纪发展的“新常态”。
遗憾的是，当前的国际体系难以应对这一挑战。援助架构主要源自1945年联合国的成立。毫无疑问，《世界人权宣言》是一项关键成就，关键国际机构的设立同样如此，包括联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国粮食及农业组织（FAO）、世界卫生组织（WHO）和联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）。然而，这一架构和融资机制已显陈旧。集中化助长了官僚僵化，自上而下的做法扼杀了创新和灵活性。更糟的是，该体系长期资金不足：例如，联合国针对叙利亚地区应对行动的呼吁资金仅到位19%。
亟需一种新的方法。2016年5月，联合国秘书长将主办史上首届 世界人道主义峰会。这是一个改革国际社会应对方式的契机，不仅着眼于拯救生命，也着眼于针对脆弱国家发展不足的根本原因。
可持续发展目标勾勒出了理想的目的地，但我们需要一份新的路线图来抵达那里。以下是改革我们努力的五种方式，助力未来15年取得成功：
1. 在脆弱国家开展以长期战略为核心的参与，整合人道主义与发展方法。长达数十年的人道主义应对与发展援助分工既低效又过时。脆弱国家的发展进程并非线性：它会不断被危机打断，往往导致倒退。我们不应围绕人为划分的人道主义与发展项目先后顺序组织国际努力，而应更具战略性，投资于超越人道主义与发展之间鸿沟的多年期战略。这些努力的最终目标，是提升社区应对可预见危机的韧性。
例如，在乌干达北部易受干旱影响的卡拉莫贾地区，使社区逐步摆脱对粮食援助的依赖、提高农业和畜牧业生产力，必须与使其更能抵御下一次干旱的努力相结合。改进预警系统的准确性和透明度是一种应对方式。升级基础设施，使物资能在偏远社区之间更快速地流通，是另一种方式。而在收入增长的地方，鼓励储蓄，使当地人能够更好地承受冲击，对于确保他们在危机中存活并在危机过后迅速恢复至关重要。
2. 摒弃集中式方法，转向让地方体系参与并赋权。人道主义体系必须分权化、更加灵活，并减少对联合国的依赖。我们必须借力于当地社区、企业和地区政府的资源与专长，它们早于国际援助组织存在，并且在我们离开之后很久仍将在那里。
以黎巴嫩为例，该国正承受着规模巨大的难民危机。约150万叙利亚难民涌入，目前约占其总人口的30%。难民正给社会服务和学校带来巨大压力，东道社区与难民之间的紧张关系日益加剧。由于政治僵局阻碍了国家政府的应对能力，黎巴嫩各市镇承受了最大的冲击。这些市镇处于难民危机的第一线，必须获得支持。国际社会不应建立与地方政府平行并将其排除在外的人道主义机构，而应更加灵活，查明需求与能力所在，并战略性地建立最有效的伙伴关系。
3. 将和平建设项目与减少冲突纳入发展工作。援助无法替代冲突的政治解决，但它可以成为一种重要工具。在受冲突影响的国家，缓解冲突、在各群体之间建设和平，对于实现发展成果和解决不稳定的根源至关重要。
例如，在刚果民主共和国，长期的族群间暴力一直是噩梦般的苦难与发展不足的驱动因素：自1994年以来，持续冲突已造成540万人死亡，另有260万人流离失所。然而，用于解决族群间暴力和土地冲突的资金却很少。在这些挑战得到优先关注之前，刚果民主共和国的困境很可能会持续下去，给该国及其人民带来更多苦难，并阻碍良好发展成果的实现。
4. 利用金融服务创新。全球有十亿极端贫困人口无法获得适当的金融服务，另有20亿人没有银行账户。通过改善金融产品（包括支付、储蓄和信贷）的可及性，我们可以促进包容性增长并降低风险。
乌干达北部的贷款担保计划首次鼓励银行进入农村地区并开始提供信贷。在肯尼亚和海地，小额保险计划正在降低脆弱性，为下一次危机到来时提供重要缓冲。加强金融服务和投资数字基础设施，是既能促进发展、也能助力应急响应的发展投资范例。
5. 超越联合国架构。我们必须承认联合国在脆弱国家的局限性。以联合国为中心的国际体系本质上是风险规避型的，而且往往受到地缘政治的制约。
叙利亚冲突之初，叙利亚政府扣留了北部受苦民众的援助通道，并受到安理会中握有否决权的成员国的政治庇护。联合国被排挤到一旁，一场严重的人道主义危机随之展开。非政府组织独立作出回应，从跨越国境向叙利亚北部提供援助，将人道置于主权之上。数百万叙利亚人获得了救命援助。联合国花了两年时间才 通过第2165号决议，最终授权跨境援助。对许多人而言，这可能为时已晚。人道主义体系不必采取一刀切的做法。即便没有联合国授权，大规模行动也是可能的。
因此，对正式的联合国援助体系进行改革的重点，应转向重新思考、重新配置并扩大其他行为体的作用，尤其是国际和地方非政府组织。这对于减轻苦难、推动人类发展、缓解冲突，并最终应对21世纪的发展挑战，是十分必要的。
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作者：Neal Keny-Guyer，Mercy Corps首席执行官
图片：2014年9月20日，一名索马里流离失所的妇女背着孩子、提着随身物品，抵达首都摩加迪沙的临时住所。她此前为逃离马尔卡和下谢贝利地区的饥荒而迁移。REUTERS/Feisal Omar
