世界经济正经历重要转型，并伴随相关的不确定性。
大宗商品价格大幅下跌，对出口国造成了不利影响。
中国的再平衡进程以及美国可能加息的前景，正对其他经济体产生重大且代价高昂的溢出效应。
这些因素及其他因素正给财政带来重大挑战，新兴市场尤为突出。
事实上，自我们四月份的评估以来，新兴经济体和大宗商品出口国的财政状况（以基础财政收支衡量）显著恶化（图1）。这进一步导致公共债务水平上升。
恰逢其时的是，本期 《Fiscal Monitor》 聚焦于不确定条件下的财政政策实施，尤其关注大宗商品价格波动所带来的不确定性。
大宗商品收入的起伏
近期大宗商品价格的急剧下跌再次提醒我们，这些价格波动剧烈且难以预测。历史表明，大宗商品价格繁荣与萧条期间的涨跌幅度可高达40%至80%。此外，这些波动还可能具有高度持续性。
我们的研究证实，财政政策是大宗商品价格波动向经济其他部门传导的关键环节。原因至少有两个。其一，在政府严重依赖大宗商品收入的国家，大宗商品价格往往导致财政收入大幅波动。其二，事实证明，要使政府支出免受波动性收入的影响极为困难。因此，这些国家的支出呈显著顺周期性：价格繁荣时增加，价格萧条时减少。
这一次也不例外。大宗商品价格急剧下跌对财政的影响非常大。2015年，大宗商品出口国的基础财政收支平均恶化约5个百分点（占GDP比重），其中沙特阿拉伯和委内瑞拉等国的下滑尤为剧烈。这反映出大宗商品出口国在繁荣期积累的意外财政收入大规模逆转。迄今为止，约一半的此类意外收入已被逆转（图2）。
不仅收入减少，大宗商品出口国的外部融资条件也已收紧，使得为支出融资变得更加困难、成本更高（图3）。
事实上，全球金融市场尤其无情——恰恰在大宗商品出口国最需要融资之时，金融状况往往显著恶化。
那些在繁荣期积累了缓冲资金或更容易进入资本市场的大宗商品出口国，例如智利、海湾国家和挪威，在支持政府支出方面处于更有利的地位。然而，在许多其他国家，财政预算面临压力。
所有大宗商品出口国都需要下调公共支出，以适应较低的大宗商品收入，同时尽可能保障关键的资本性和社会性支出。调整的节奏将取决于缓冲资金的可得性和市场准入。而市场准入在很大程度上取决于财政框架的可信度。
那么非大宗商品出口国的情况如何？新兴市场和低收入经济体的财政收支同样有所恶化，这既反映了增长前景疲弱，也反映了各国的特定因素。更令人鼓舞的是，与四月相比，发达经济体的前景基本保持不变，温和复苏大体按照此前预测稳步推进。
但我们长期以来对高额公共债务及其不利经济影响的警告依然十分重要。在发达经济体和部分新兴市场国家，债务水平已达到极高水平；更糟糕的是，这些经济体还面临巨额的未来老龄化相关支出义务。我们估计，到本世纪末，发达经济体的医疗和养老支出将升至GDP的25%，欠发达国家则升至GDP的16%（图4）。我们将于本月月底在东京发布关于人口趋势财政影响的重要新证据。
如何在剧烈波动中实现发展
鉴于我刚才提出的挑战之严峻，关键问题是：政府如何在管理公共财政的同时应对这些艰巨的长期挑战，并兼顾眼前的重大风险与不确定性？
这一问题的答案，也是 《Fiscal Monitor》的主要信息之一：通过采用稳健且协调一致的风险管理框架，可以改善不确定条件下的财政政策实施。我们认为，这一框架需要建立在四大支柱之上：
第一，预算收入应主要来自广泛征收的税收，并以严格的合规管理为支撑。对大宗商品出口国而言，提高收入动员效率可以缓解收入波动。其中一个具体方面是对跨国公司征税。这些改革可以成为大宗商品出口国需要推行的财政调整战略的一部分。
第二，提高支出效率（包括能源补贴改革）仍是优先事项，并有助于推动财政调整。在公共投资、医疗和教育等可持续与包容性增长的核心领域，这一点同样十分明显。
第三，必须建立财政框架，帮助各国在经济向好时储蓄，以便在经济低迷时保障支出。对大宗商品生产国而言，这种储蓄必须在积累金融资产、投资实体基础设施以及通过医疗和教育支出投资于人力资本之间取得适当平衡。此外，必须立即着手建立更稳健的框架，帮助各国应对未来的不确定性。
第四，制度质量至关重要。财政规则和程序很重要，但它们必须以更广泛的社会和政治承诺为基础，即遵守这些规则和法律。
这些支柱对所有国家都很重要，但对于资源丰富、公共财政管理条件更具挑战性的国家而言尤为关键。基金组织将继续致力于协助其成员国建立这些支柱，这不仅体现在我今天所作的分析中，也体现在其与各国的常规政策对话以及我们提供的广泛技术援助之中。
本文与 IMF Direct合作发表。刊发不代表世界经济论坛认可文中观点。
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作者：Vitor Gaspar是国际货币基金组织财政事务部主任。
图片：图为巴黎郊外库尔布瓦的一家法国企业总部。路透社 REUTERS。
