近几届COP会议中，分歧屡见不鲜，这些分歧或在峰会前被粉饰过去，或演变为旷日持久的争端。
今年，发展中国家希望将气候变化造成的“损失与损害”融资问题列入讨论议题清单。
本篇嘉宾文章分析了可追溯至1995年的COP议程，以了解哪些议题被优先考虑，以及哪些议题未被考虑。
就议程达成共识至关重要。未来，议程可能需要更加均衡，才能取得成功，这意味着要纳入传统上主导谈判的议题之外的其他事项。
当各国于11月齐聚埃及度假胜地沙姆沙伊赫，开启新一轮联合国气候谈判时，会议或许会有一个波折不断的开端。
据报道，有人提出在COP27开幕之际出现了“议程之争”的说法，因为发展中国家希望将“损失与损害”融资问题列入正式讨论议题清单。发达国家可能会对此表示抵制。
近年来，此类分歧已成为常态，这些分歧或在COP会议前被粉饰过去，或演变为旷日持久、公开化的争议。2013年，由于大多数缔约方未能就俄罗斯提出的新议程议题达成一致，该进程的一个分支机构根本未能召开会议。未能达成一致俄罗斯提出的新议程议题。
埃及主席国将负责在COP27之前就“损失与损害”问题达成协议，否则会议开幕可能预示着各方观点分裂，而非推动气候行动的势头。
无论结果如何，显而易见的是，议程本身值得为之争夺。一旦某个议题列入议程，谈判便可在程序性保护之下推进，这既保护了该议题，也有望促成成果与决定。
在我们发表于《气候政策》（Climate Policy）上的新研究中，我们分析了可追溯至1995年的COP议程，以了解哪些议题被优先考虑，以及哪些议题未被考虑。
我们的研究结果揭示了多年来讨论中存在的一些重大缺口，包括对化石燃料行业等主要污染行业减排问题的关注甚少。
为何关注议程？
议程能够反映各国如何看待气候治理的优先事项。所有国家都必须就议程及其所列议题达成一致。
尽管近几届COP会议上存在少数罕见的例外情况，例如与海洋相关的成果，但若某一议题未被列入议程，通常意味着该议题已走到尽头。
鉴于议程的重要性，我们仔细审视了所有《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）谈判机构的议程，时间跨度从1995年首届COP在德国首都柏林召开，直至2019年马德里COP25。
我们建立了一个数据库，涵盖218项议程和502项议程子项，即议程中列明的具体待讨论议题清单。
我们按照主要关注领域对所有议程子项进行了分类，同时考虑了议题何时出现在议程上以及持续时间的长短。
这一方法存在局限性。例如，一项关于“损失与损害”的议程事项可能引发数小时的COP讨论，而一项关于教育的议程事项可能仅获得一个谈判时段，尽管两者在统计中都算作一个议程子项。不过，该方法仍有助于洞察议题随时间演变及相互之间的平衡关系。
两大焦点：透明度与减缓
总体而言，气候谈判中一直存在九大主要实质性议题，其中有两项尤为突出。
第一项是透明度，指关于各国如何报告其在国家排放量和气候融资等议题上进展情况的决定。第二项是减缓，即减少温室气体排放。
从历史上看，这些议题的出现频率高于其他任何议题。但我们的研究结果显示，这些议题的演变存在重要差异，并揭示了显著的缺口。
我们发现，透明度议题往往能更迅速地从规则制定进入实施阶段。与减缓相关的议题相比，透明度议题再度出现的频率更低，持续时间也更短。这表明透明度议题已取得进展，而减缓议题则常常陷入停滞。
在关于减排的讨论中，我们发现僵局和持续拖延的情况更为普遍。这些议题反复出现在议程上，尤其是与市场相关的谈判。
减缓议题也很少涉及针对化石燃料行业等主要污染行业减排的讨论。国际航空和航运——在“船用燃油”议题下提及——已比其他任何减缓议题更多地出现在议程上，但自2005年以来，我们未能找到任何实质性讨论的证据。
“新”议题的兴起
若COP27设有损失与损害融资议程事项，这将是联合国气候谈判中对气候变化影响日益关注的更广泛趋势的一部分。
由于世界整体上未能稳定气温，关于适应气候影响及应对由此产生的损失与损害的讨论有所增加。
关于性别、当地社区和原住民群体的讨论，在一定程度上聚焦于气候变化对这些人群造成的不成比例的影响。
然而，适应与损失和损害相对而言属于“新”议题，在《联合国气候变化框架公约》议程中出现的频率较低。尽管早在20世纪90年代初该公约签署之时，就已开始讨论如何应对气候变化影响，可追溯至。
如下图所示，多年来，与适应相关的议程子项（蓝色）仍远少于与减缓相关的议程子项（红色）。
未来的议程
为继续就议程达成共识，议程可能需要变得更加均衡，纳入传统上主导讨论的议题之外的其他事项。
对损失与损害问题给予更多关注的呼声，在一定程度上反映了对更大平等性的诉求。随着气候变化影响日益显现，这些议题无疑需要获得更多关注。
由于联合国气候进程的注意力主要集中于落实《巴黎协定》，提出新议题可能面临挑战。《巴黎协定》。
《巴黎协定》赋予各国灵活性，使其能够以国家自主贡献（NDC）的形式，制定量身定制的应对气候变化方案。未来的议程是否仍有空间，以有意义的方式处理排放源问题，并以NDC为基础推进？国家自主贡献（NDC）
是否以及如何推动特定议题，可能取决于主席国的决定，正如英国在格拉斯哥所做的那样。相比常设谈判，这一选择更具临时性，但它可能是唯一剩下的选择。
若要将某一议题正式列入议程，需要其他缔约方达成共识。
虽然损失与损害融资的倡导者希望取得符合其意愿的有力成果，但从合法性角度而言，该议题能否列入议程同样重要。
这意味着该议题被接受为多边框架内有效且具有合法性的讨论事项。对于一个正竭力维护各方信任的进程而言，同意正式讨论损失与损害融资或许是其所能做的最低限度的努力。
