海水一点点逼近丽塔·法尔古特的家，拍打着她家前院的边缘。她的家是29户人家之一，位于让·查尔斯岛，这是一座狭长岛屿，坐落在路易斯安那州东南部的河口沼泽地带，正缓慢沉入墨西哥湾。岛上居住着比洛克西—奇蒂马查—乔克托部族和霍马联合部族的成员，只有一条道路穿过两侧皆为水域的沼泽地通往岛上。自1955年以来，该岛的陆地面积已减少98%。
“现在只剩下一小条陆地了，”81岁的法尔古特告诉《Quartz》。“我们就剩这些了。四周全是水。”她是让·查尔斯岛仅有的100名居民之一。岛外很少有人知道或关心那里发生的事。“我很想离开，”她说。
在美国另一端，阿拉斯加西部边缘宁格利克河畔一个约有350人的小村庄也将面临类似困境。在纽托克，气候变化导致海平面上升、永久冻土融化，宁格利克河因此逐渐侵蚀土地。“他们看到河水步步逼近。大家都接受了这个现实，也都知道自己必须离开，”丹纳利委员会联合主席乔尔·内迈耶说。该委员会是一个联邦机构，负责协调政府对阿拉斯加沿海韧性建设的援助。“河水每年向前推进70英尺。拿卷尺出来量一下就知道了。”
随着海平面持续上升，美国各地许多有被淹风险的沿海居民都将面临这一可怕抉择：搬走，还是消亡。两座城镇也陷入了这样的处境。但后来，他们听说奥巴马政府举办了一场非同寻常、开创先河的竞赛，为迁居提供了机会。国家灾害韧性竞赛（NDRC）由联邦政府组织，旨在帮助社区和各州从过去的灾害中恢复，并降低未来风险。
对让·查尔斯岛和纽托克而言，这场竞赛带来了希望，也让他们觉得远方有权势的人在关心他们。2015年9月，美国总统巴拉克·奥巴马访问阿拉斯加；几个月后，巴黎气候峰会将达成一项具有里程碑意义的全面全球气候协议，他说：“阿拉斯加正在发生的事，不只是我们若不采取行动，其他地方也将遭遇什么的预演，更是对我们的警钟。警报已经响起。”
随着气候变化影响到美国更多沿海城镇，气候引发的人口迁移已不再是只影响太平洋遥远岛屿的抽象概念。2016年3月的一项研究（PDF）指出，若到2100年海平面上升6英尺（1.8米），并由极地冰盖崩塌所推动，美国沿海地区可能有1,310万人因潮水上涨而失去家园。即便海平面上升幅度较小、仅为3英尺，也会有400万人无家可归。
美国人口高度集中在密集的沿海地区，这给政府带来了迫切的问题：该把所有人迁到哪里？如何迁移整座城镇和城市？谁来买单？也许最具争议的是，应该先帮助谁？
理想的社区
奥巴马政府的灾害竞赛是在特殊背景下推出的。2013年飓风桑迪袭击美国东海岸后，国会通过法案，向住房与城市发展部（HUD）拨付160亿美元长期恢复补助金。这笔拨给HUD的资金专用于飓风桑迪以及2011年至2013年间发生的其他符合条件的灾害。“天哪，如果连50个人都迁不了，那怎么迁移10万人？”
时任HUD拨款项目副助理部长、负责监督这场竞赛的马里昂·麦克法登说，将灾后重建设为竞赛，可以确保该部门资助具有创意、着眼未来的基础设施重建方案。该部门此前通过2013年的“重建设计”竞赛积累了良好经验。那场竞赛汇集了设计师、建筑师、工程师、生态学家和水文学家团队，为提高桑迪受灾地区的韧性提出解决方案。因此，在预留大部分资金用于桑迪灾后重建后，HUD又拨出10亿美元，并于2014年10月宣布举办竞赛。麦克法登说：“我们希望确保不会用拨给他们的钱把问题重新带回去，并且确实是在寻求创新。”
竞赛分两个阶段进行。所有在2011年至2013年间遭遇总统宣布的重大灾害，或曾获得HUD灾后恢复资金的州和地方政府都受邀申请。这包括48个州、波多黎各、华盛顿特区和数个地方政府。申请过程十分艰巨，所需材料五花八门，堪称官僚主义噩梦。
迁移整座城镇和村庄并非竞赛目标——申请者可以提出任何解决方案——但纽托克看到了机会。在阿拉斯加，来自四个不同政府机构的五人组成了申请核心团队。迁居并非新想法。早在1984年，地方政府发现城镇土地不断流失，便要求评估侵蚀问题；受聘地质学家发现，试图阻止侵蚀的成本会极其高昂。“迁走纽托克，很可能比设法挡住宁格利克河更便宜，”他们在一封信中这样写道（PDF），收信人是时任市长约翰·查尔斯。然而，社区花了近10年才决定该怎么办。1996年，他们终于投票决定迁居。
选择迁居地点时，社区必须确保生计得以延续。这个约有350名尤皮克族成员的村庄主要依靠自给型经济维生，包括捕鱼、猎捕驼鹿、麝牛和鸟类、采集鸟蛋，以及采摘浆果和野菜。社区选定了默塔尔维克——位于他们传统生计活动区域内的一块土地，适合他们居住。
但这块土地属于受保护的野生动物保护区，社区于是开始与美国鱼类及野生动物管理局进行长达七年的协商。到2003年，他们终于取得了默塔尔维克的土地所有权；该地位于纽托克以南约10英里处。此后数年，地方社区和州政府一直难以筹齐开发这片新土地的资金。阿拉斯加商务、社区和经济发展部规划师莎莉·罗素·考克斯说：“没有任何资助机构愿意投资一个尚无人居住的新地方。”
因此，2014年阿拉斯加州官员听说国家灾害韧性竞赛时，觉得纽托克很有希望获得当之无愧的资金。考克斯参与了州竞赛申请的筹备团队。她说：“这个社区正经历着实际的迁居过程，似乎是申请资金的理想对象。”
与此同时，在路易斯安那州，让·查尔斯岛的狭长陆地正迅速被海水吞噬，频繁的洪水和飓风也让社区明白，重新安置是他们唯一可行的选择。与其他地方不同，村民无需被说服接受重新安置的必要性，因此他们似乎是很合适的拨款对象。
“最难的事情之一，就是让人们决定离开自己长大的地方，”负责管理联邦气候拨款的州社区发展办公室执行主任帕特·福布斯说。“一个早已开始考虑迁居并逐渐接受这一现实的社区，具有优势。”
时任州政策顾问的马修·桑德斯因申请材料而夜不能寐。州政府各部门约有15人参与申请，另有15人从私营部门请来提供专业意见。桑德斯说：“我们要在相当短的时间内跨越广阔的地理区域开展工作，既要提出一系列高远的构想，也要深入细节，做到具体明确。这极其困难。”
初步申请经过评审后，得分最高的40个州和地方政府于2015年6月获选进入下一阶段，申请者有四个月时间完善实施计划。让·查尔斯岛和纽托克都进入了第二轮。
“不过是你前往巴黎路上的背景板”
阿拉斯加州和路易斯安那州为争取资金采取了截然不同的论证方式。阿拉斯加州主张，他们提出的项目位于需求最迫切、最严重的地方（PDF）。考克斯说：“北极海冰大幅减少；过去，海冰曾为沿海社区抵御风暴提供缓冲。科学证据充分支持这一点。我们提供这些事实，是为了说明这里受到变暖影响的时间远早于其他地方，而且受影响的是极其脆弱的社区。”
阿拉斯加决定申请资金，用于四个不同社区的项目，其中一个是迁移纽托克。这四个项目合计申请2.86亿美元（PDF），其中6900万美元（PDF）指定用于纽托克。最终提案列出了在默塔尔维克建造住房、修建道路系统和社区垃圾填埋场，以及拆除纽托克废弃房屋的费用。
路易斯安那州的团队认为，联邦政府不只是想解决眼前问题，也希望为未来项目树立范例。福布斯说：“他们想要的是能够复制的项目，既能在路易斯安那州推广，也能推广到全国各地，以应对社区面临的威胁。”因此，他们把让·查尔斯岛迁居计划作为一项试验性方案提出：这是针对一个正遭受沿海土地流失和海平面上升问题的地方所设计的新颖方案，而这些问题未来也会影响美国其他沿海地区。
桑德斯说：“如果我们要设法弄清楚如何在任何地方解决这个问题，我们就把自己作为试点案例和实验室呈现出来。我们清楚，路易斯安那州面临的土地流失和海平面上升情况，预计也会出现在墨西哥湾沿岸其他地区以及东海岸沿线。如果我们就是那个 proverbial 的矿井金丝雀，那么HUD在这里进行这类投资，着手建立模式并测试可在其他地方扩大规模和复制的方案，似乎顺理成章。”
2016年1月，HUD公布了竞赛获胜者。路易斯安那州获得9260万美元，其中4800万美元将用于把让·查尔斯岛居民迁往地势较高的地方。时任HUD竞赛监督负责人的麦克法登说：“路易斯安那州的迁居申请之所以脱颖而出，是因为专门拨出资源来研究和评估迁居过程。我们当时并没有一个完善的数据库，可以参考社区迁居的经验和教训。”
并非人人都这么幸运。
在一封信中，HUD拒绝了阿拉斯加州的资金申请，并指出申请者总计要求超过70亿美元，而可用资金只有10亿美元。参议员丽莎·穆尔科斯基在一封信中写信给奥巴马说，鉴于他公开承认气候变化对阿拉斯加沿海村庄的影响，阿拉斯加却未获任何资金，“这让阿拉斯加乡村居民看起来不过是你前往巴黎路上的背景板”。
阿拉斯加州请求与HUD举行说明会，讨论申请结果。会上，HUD代表逐项说明申请标准以及阿拉斯加失分之处。阿拉斯加住房金融公司的副执行主任马克·罗米克参与了申请筹备团队，也在场。他形容这场谈话“并不令人完全满意”。罗姆尼克谈及与HUD的交流时说：“需求并不是一个重要因素。关键在于你如何回应韧性建设目标。”在佛罗里达州，到2100年，八分之一的住宅——按当前房产价值计算超过4000亿美元——可能被水淹没。
阿拉斯加也处于不利地位，因为竞赛评分指标非常看重人口规模；该州受影响最严重的社区人口稀少，而且分布十分分散。让·查尔斯岛虽然是一个很小的聚居点，但评分时也考虑到路易斯安那州整体人口更为稠密。阿拉斯加州申请还因此受罚：该州多年来投入近2000万美元用于纽托克迁居工作和新址开发，但按HUD对“撬动资金”的定义，这些投入不符合资格。考克斯对结果感到意外。她说：“此前从未有过这样的资金机会，所以，是的，这令人非常失望。”
即便是负责竞赛的麦克法登也表示，申请过程可能“令人沮丧”，并强调争取政府资金需要很强的技术能力。她说：“你可能有个好主意，却没有充分阐述，因此得分不高；也可能有个技术上更娴熟、但不够大胆的申请。这并不代表想法本身的质量有问题，只是看它如何写在纸面上。”
让·查尔斯岛是唯一获得迁居资金的城镇；其余大部分资金用于在其他州和城镇建设沿海韧性。例如，HUD向加利福尼亚州拨付（PDF）7040万美元用于建设抵御野火的韧性；向新奥尔良拨付1.41亿美元，在根蒂利社区设立韧性区；并向纽约市拨付1.76亿美元，建设沿海防洪系统。佛罗里达州拥有1,350英里（2,170公里）海岸线，有五个城镇申请了NDRC援助；但未能进入第二轮（PDF）。
根据Zillow的预测，到2100年，佛罗里达州八分之一的住宅——约93.4万处现有房产，按当前房产价值计算超过4000亿美元——可能被水淹没，据Zillow的预测。南迈阿密市市长菲利普·斯托达德认为，居民不应坐等联邦政府救助。斯托达德告诉《Quartz》：“联邦政府会买下人们的房子、让他们搬走，这个想法早已行不通。实际进展远远赶不上所需速度。资金根本不够。或许少数幸运的人会得到帮助，但能得到帮助的人只会越来越少。”
联邦政府选择资助让·查尔斯岛重新安置计划，已明确表示在某些情况下支持迁居。它何时愿意介入、又会介入多少次，仍是悬而未决的问题。
如何迁移归属感？
拿到资金后，让·查尔斯岛如今正着手应对迁移整座城镇的挑战。他们根据未来洪水风险评估，将可能的迁居地点缩小到三个候选地。他们希望在未来两个月内推动社区达成共识，选定其中一个地点，然后开始漫长的土地征购过程。
桑德斯说：“我们没有现成的蓝图或操作手册可供参考。”每周约有20人拨入电话会议，州政府官员在会上与社区成员交谈。桑德斯说，他的部分工作只是让当地社区相信计划会成功。让·查尔斯岛居民已经等待了很久，也经历过几次无疾而终的尝试，因此对联邦援助心存戒备。
桑德斯说：“每次我和那边的人谈，他们总担心资金会因某种原因消失。我尽量安抚大家，让他们明白我们不会拿了这笔钱去做别的事。”
他们正在组建规划团队，研究新社区的样貌，并制定从岛屿逐渐消失的现址撤出的“退出策略”。他们希望在2018年前开始施工。随着下一个飓风季节即将来临，他们正在制定过渡性住房计划，以便城镇若在此期间遭遇灾害，居民可以搬进出租住房。联邦资金的支出截止日期是2022年9月；路易斯安那州希望届时完成社区重新安置。
但识别气候风险和协调后勤只是计划性迁居的一部分。专家认为，选择迁居地点时，规划人员还需要考虑社区成员是否具备在新环境中找到工作的技能。气候变化经济风险研究项目“风险商业计划”的创始主任凯特·戈登告诉《Quartz》：“最糟糕的做法，就是把一群人迁到一个经济已经陷入困境、产业结构又截然不同的地方。如果迁居群体的技能和文化与当地环境完全不匹配，我认为后果可能会很严重。”
让·查尔斯岛主要由部族社区居民构成，州政府官员面临的问题是：如何将一种独特文化完整地带到另一个地方。路易斯安那州官员正努力了解社区文化，并确保将其“融入”新聚居点的规划蓝图。
即便社区知道迁离符合自身最大利益，流离失所带来的心理影响也可能十分严重。
联合国大学环境与人类安全研究所副学术主任科斯明·科伦德亚专门制定法律框架，以保护和促进因气候变化而流离失所者的权利。他说：“即使目的地只有5英里远，人们也需要时间去理解，他们的生活以及与那个地方有关的所有回忆都只能成为回忆，因为他们必须在别处安顿下来。”他认为，让·查尔斯岛重新安置计划能够成功的原因之一，是居民有数年时间来接受迁居这一现实。
全国各地的官员都在密切关注当前的努力，看看结果如何。杜兰大学水资源法与政策研究所所长马克·戴维斯说：“让·查尔斯岛迁居行动的结果，很可能会影响联邦政府对自身能力的判断。天哪，如果连50个人都迁不了，那怎么迁移10万人？如果你成功迁走了50个人，又能从中看出其他地方可能做到什么？”
在纽托克，落选带来的震惊逐渐消退后，阿拉斯加州官员希望继续推动村庄迁居。计划是在夏季修路，并在新址再建几栋房屋，但资金仍是难题。考克斯说，在阿拉斯加乡村建造一栋节能住宅约需30万美元。此外还有供水、卫生设施、污水处理、学校、商店和机场；这些分别归不同政府机构负责。
特朗普政府退出了《巴黎气候协定》；奥巴马曾借阿拉斯加居民的处境来倡导这项协定。如今看来，纽托克近期获得联邦资金的可能性不大。特朗普执政下的HUD短期内再次批准此类竞赛的可能性也很小——尽管纽托克这样的城镇以及图瓦卢这样的岛国正在努力应对眼下的海平面上升。对全世界而言，这些居民所面对的还只是开端。奥巴马本人最近警告说：“无论国家大小、贫富，都无法免受气候变化的影响。”
纽托克唯一的学校是一座破旧建筑，木板上蓝白相间的油漆已经剥落，整个建筑由高脚桩支撑。学校位于村庄最高处，是村里唯一的自来水来源，也是社区中心；但它离宁格利克河也只有几百英尺。按目前的侵蚀速度，河水可能在今年抵达学校所在地点。
内迈耶说：“我观察到，这个国家似乎并未真正理解，气候变化会在多年间如何影响建成环境。我想，最终这个国家会明白的。”
