应对气候变化人人有责是COP25气候大会的主题口号，该大会将于12月在智利举行。“人人”一词无疑将被理解为包括各国政府、私营部门、非政府组织、社区和个人。然而，切实应对气候变化还需要一类常被忽视的行为体的参与，即地方、城市和市级政府当局，尤其是发展中国家的此类当局，它们是提升气候适应能力和韧性的重要推动者。
《巴黎协定》标志着一个里程碑，它认可了地方气候适应的重要性。在该协定达成之前，许多政府和气候变化从业者很少关注此类努力。但《巴黎协定》承认，次国家政府（尤其是发展中国家的地方、城市和市级政府当局）是加强地方气候韧性的关键推动者，也是“为保护人民、生计和生态系统而作出的长期全球应对气候变化努力”的贡献者。
政府间气候变化专门委员会（IPCC）的《全球升温1.5°C特别报告》也强化了这一观点，该报告指出，“城市和地区也可能成为雄心勃勃的减缓和适应措施的动力源，而这些措施在国家层面往往难以立法和实施”。
克服地方挑战
与中央政府相辅相成，地方当局从气候行动的角度清楚了解其社区的优先需求，并具备召集各方将目标转化为行动的能力。同样重要的是，它们通常有权实施为建设地方气候韧性和适应措施所需的中小型投资；若通过国家立法机构推动，这些投资原本可能难以实施，甚至无法实现。
然而，地方政府无法充分发挥其气候变化适应方面的潜力。证据表明，由于资金流动受限，最不发达国家（LDCs）的大多数地方政府因缺乏适当的资金和地方预算分配，无法有效促进气候变化适应和韧性建设。
鉴于次国家层面在推动气候行动中的重要性，联合国资本发展基金（UNCDF）设计了地方气候适应生计基金（LoCAL），通过建立一个标准的、国际公认的国别机制，将气候资金输送至最不发达国家的地方政府当局，从而推动气候变化适应。该机制将绩效导向型气候韧性拨款（PBCRGs）与技术和能力建设支持相结合；绩效导向型拨款确保地方层面气候变化支出的规划和核查，同时为提升韧性方面的绩效改进提供有力激励。
气候拨款的力量
我们发现的经验是，这些气候韧性拨款还可用于激励良好治理实践，既可作为直接推动力，也可产生次级效应。这一经验可供公共、私营和非政府组织领域的任何行为体借鉴，以利用此类拨款推动适当的气候行动。
良好治理可纳入此类拨款的绩效衡量体系，激励地方政府维持基本做法。这些做法包括性别平等、透明度、弱势群体的参与，以及环境和社会保障措施。绩效衡量中的治理指标还可根据具体需求或涉及政府合作伙伴的因素，针对各国进行调整。在LoCAL机制下，良好治理指标的权重介于既定绩效评估矩阵的30%至绩效衡量的50%之间。
此外，一旦绩效拨款推动气候主流化纳入地方规划和预算，地方当局便有动力接受韧性措施方面的培训，从学习脆弱性评估方法到掌握如何培育和实施战略性韧性规划。绩效拨款的作用最终不止于推动气候韧性，它们还能催生更具韧性的政府，赋能并增强次国家级当局的能力，并推动更优质的公共服务提供。
最后，绩效拨款可推动各级公共财政管理的改善。成功的绩效拨款计划需要健全的政府间转移支付体系，以确保拨款能够到达地方政府。此类体系还依赖有效的公共财政管理，包括与中央政府转移支付相关的透明且基于规则的制度；及时向次国家政府提供关于中央政府次年拨款安排的可靠信息；以及财政数据的收集和报告。就此而言，绩效拨款既是为地方当局设计的，也有助于在国家层面推广更好的治理。
让气候行动触手可及
这引出了一个关键问题。许多无法有效应对气候变化的地方当局，不仅可能在气候韧性方面掉队，在良好治理方面也可能落后，而良好治理正是推动实现联合国可持续发展目标（SDGs）所需的。绩效导向型拨款以综合方式推动可持续发展目标的地方化，不仅涉及可持续发展目标13（“气候行动”），还涉及可持续发展目标5（“性别平等”）、可持续发展目标8（“包容和可持续的经济增长、就业和体面工作”）、可持续发展目标11（“可持续城市和社区”）以及可持续发展目标17（“伙伴关系”）。
随着我们迈向COP25这一里程碑，请记住，适当的气候行动与良好治理是内在相连的。支持地方气候行动的影响将超越气候领域；反之，若忽视此类行动，情况也将如此。
