从高排放者入手：气候行动为何应优先关注排放最多的人群

• 气候政策应针对造成全球二氧化碳排放最大份额的最富裕群体。

• 即使具有社会进步意义的措施，也可能给低收入家庭造成不成比例的负担。

• 取消主要惠及富人的化石燃料补贴，可大幅减少排放，同时避免给贫困群体造成过重负担。

气候危机日益紧迫，但许多地方的气候行动却陷入停滞。一个核心问题是，社会对气候政策的抵制不断加剧，人们往往担心政策是否公平、公正。这些担忧并非没有依据。最富有的1%人群——约7700万人——在2019年造成了全球约16%的二氧化碳排放，超过了人类中收入最低的50%群体的排放总和。

与此同时，收入最高的10%人群约占全球排放量的36%至45%。富裕群体的排放份额正在上升，预计到2030年将超过与1.5°C目标相符的水平，无论其余90%人口如何行动。对气候变化贡献最少的人受其影响最大，而富裕的高排放者基本上逃脱了问责。

鉴于这些气候正义挑战，决策者应聚焦于不会加重贫困群体负担、而是针对财力更雄厚人群的气候措施。

值得庆幸的是，许多气候政策可以设计得具有社会进步性，或至少保持中性，也就是说，对富裕群体的影响大于对低收入社区的影响。例如，如果将碳税或排放交易体系等碳定价工具所产生的收入返还公众，例如通过向低收入家庭发放退税或红利，这些工具就可以具有进步性。简言之，许多主流气候政策都有望实现公平。

不过，仍有两项挑战。第一，即使一项政策具有进步性，也可能仍给贫困家庭带来沉重成本。贫困群体更为脆弱，承受成本上涨的能力也更弱，即使富人承担的费用相对更多也是如此。第二，通过补偿（例如补贴或安全网）扶助低收入群体，可能会加重公共财政负担。有些绿色基础设施项目本身就很昂贵。

从社会公平角度看，最直接的气候政策是针对富人的奢侈消费或高消费行为。这些政策是“最容易取得的成果”，因为它们既能减少排放，又能确保为问题贡献最多且最有能力承担成本的人支付代价。例如，对频繁乘机者征收特别税费，对私人飞机航班或超级游艇征税，提高豪华汽车登记费，对大型豪宅征收高额碳税，以及逐步取消电力补贴（见下文）。

能源的未来 | 第一集：加速能源转型

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每项政策单独实施可能都不会大幅减少排放，但合在一起就能产生显著效果。例如，征收频繁乘机税费可以大幅减少航空排放。另一个例子是公司用车税收优惠：员工可按定额标准，就雇主提供的公司用车私人用途缴纳较低税款。据估计，这项公司用车优惠政策每年使德国损失30亿至60亿欧元的税收收入，因为该国所有新车登记中有60%是公司用车。

许多国家通过补贴电力，使所有消费者都能以低于市场的价格付费——表面上是为了帮助贫困群体负担能源开支。然而在实践中，这些补贴主要惠及用电量最大的较富裕家庭。研究表明，社会中最富裕的20%人群通常获得约40%至45%的能源补贴收益，而最贫困的20%人群仅获得约7%。取消奢侈消费的电力补贴（同时保留对基本用电的支持），可以遏制富裕群体浪费能源，并大幅减少温室气体排放。

国际货币基金组织（IMF）估计，在全球范围内取消所有化石燃料补贴，可使全球二氧化碳排放量比基准水平降低约5%。由于近一半补贴惠及收入最高的五分之一人群，将改革重点放在用能最多的家庭，可使全球二氧化碳排放量减少2%至3%。这将是一项重大贡献，减排量大致相当于法国、意大利和英国的排放总和。这类改革带来的财政节省也十分可观。2020年，全球显性电力补贴总额约为1900亿美元。在2022年能源危机期间，这一数字飙升至约3990亿美元。取消对最富裕五分之一家庭的补贴，每年可在全球节省约1000亿至2000亿美元。

直接转移资金或价格支持，也就是显性电力补贴，在发展中国家和石油资源丰富的国家更为普遍。不过，富裕国家也在一定程度上存在这类补贴。此外，隐性补贴存在于所有国家。当碳排放造成的环境和健康负面影响没有计入价格时，就会产生隐性补贴。因此，所有国家都应采用分级电价，推行阶梯电价制度，对用电量高的富裕家庭收取更高电价。

当然，这类政策也面临挑战。例如，富裕利益集团可能会强力游说反对。此外，家庭收入数据质量不佳或税收征管系统效率低下等行政障碍，也可能妨碍政策实施。不过，这些障碍可以克服，有效的沟通策略至关重要。

此外，G20、国际货币基金组织和气候变化缔约方会议（COP）等多边论坛可以通过同侪压力推动改革。技术援助、政策协调和区域协定可以降低寻求实施改革的政府所面临的政治风险。

令人鼓舞的是，近期在塞维利亚举行的全球气候融资讨论强调了累进税制和补贴改革对可持续发展的重要性。一个国家联盟也在探讨对频繁乘机者和私人航空征收国际税费的可能性。

决策者现在就可以通过实施这些“最容易取得的成果”，切实推动减排，同时建立公众信任，为未来更具挑战性的步骤做好准备。在气候变化迫在眉睫之际，这类惠及贫困群体的气候政策提供了一条至关重要、公平且有效的前进道路。