尽管各国在2021年联合国气候变化大会上作出承诺，但其气候减缓政策仍不足以实现雄心勃勃的减排目标。
四位经合组织经济学家提出了一个框架，用于制定促进增长和社会包容的全面脱碳战略。
他们主张采用以排放定价、标准和法规为基础的政策组合，并辅以抵消分配效应的配套政策。
气候变化危及我们这一代和未来世代的福祉（政府间气候变化专门委员会，2021）。尽管2021年联合国气候变化大会（COP26）在格拉斯哥举行前后宣布了新的承诺，各国的气候减缓承诺和政策仍未达到其雄心勃勃的减排目标，也未与2015年《巴黎协定》将全球气温升幅控制在“远低于工业化前水平2摄氏度”的目标相符（图1）。
图1全球温室气体排放与2050年实现净零排放的路径不符
2000—2050年二氧化碳排放情景及相应的2100年预期气温升幅
注：已宣布承诺情景根据截至2021年11月3日的COP26承诺进行了更新；净零排放情景展示了国际能源署制定的全球能源相关排放路径，其中技术、投资和政策的部署均符合2050年实现净零排放的目标。2100年预期气温升幅以工业化前水平为参照；由于估算存在不确定性，且未来政策可能发生变化，升幅存在上行风险。
来源：国际能源署（2021a、b、c）。
气候减缓政策预期产生的经济成本和分配成本，阻碍政策制定者采取更果断的行动。在新冠疫情冲击发生前的两年（2018—2019年），全球实际GDP增长了6.4%（经合组织，2022b），而二氧化碳排放量上升了2.2%（全球碳计划，2021）。2020年，许多国家为遏制病毒传播而实施的封锁措施使全球排放量减少了5.2%。这一年度降幅与2030年气候减缓承诺相符，但代价是巨大的经济和社会成本：全球GDP下降了3.4%（经合组织，2021b）。总体而言，这场“自然”实验提醒我们，需要采取新的方法和政策，使脱碳行动与增长和社会包容相协调（Weder di Mauro，2021）。
多重市场失灵要求采取全面的政策组合
多重市场失灵和相互冲突的政策目标，使制定具有成本效益的脱碳战略充满挑战。一项主要的市场失灵是温室气体（GHG）造成的负外部性，它在边际社会成本和私人成本之间形成差距，导致价格无法反映气候损害。第二项市场失灵是私人市场对“绿色”创新和技术发展的供给不足，原因在于知识在很大程度上属于公共产品，尤其是在这一领域（Dechezleprêtre等，2013）。
其他市场失灵会加剧这两个问题。例如，减排带来的协同效益——如改善健康和生物多样性——仍未定价，从而削弱了应对气候变化的激励；网络效应也可能阻碍“绿色”技术的推广。
政府可以运用多种政策工具减少排放（Caselli等，2021）。在一项新研究中（D’Arcangelo等，2022），我们按照以下关键标准，比较了若干气候政策工具的表现。这些工具分属两大类：排放定价工具，以及标准和法规：
降低短期及中长期减排成本
行政成本
应对不确定性的能力
资源再配置和分配问题
政治经济因素和公众接受度
对公共预算的影响（关键示例见表1）。
表1 依据评估标准考察的关键气候政策
注：单元格颜色表示某项政策工具在各评估标准上的表现如何（绿色：非常有利；橙色：中等有利或结果不一；红色：不利；白色：不适用）。
这项分析的核心结论是，没有任何一种政策工具能在所有这些关键标准上胜过其他工具。因此，需要采取全面的气候政策组合，并纳入配套措施，以提高脱碳战略的成本效益和社会接受度。然而，各国的排放来源（图2）、社会偏好和政治约束各不相同（例如对提高税收的容忍度、覆盖范围、福利制度的有效性以及产业结构），这意味着有效且可行的政策组合会因国而异。
图2各国排放的行业占比各不相同
经合组织部分国家的温室气体排放占比（不包括土地利用、土地利用变化和林业）
排放定价工具
全面政策组合的第一项内容是排放定价工具（Schlögl和Schmidt，2020；Gollier，2021）。这类工具包括温室气体税和排放交易机制，例如欧盟排放交易体系，以及对污染性商品征税等其他基于激励的工具。全经济范围内统一的排放价格是减缓战略的基石，因为它在短期内能有效减少排放。然而在实践中，排放价格普遍偏低（图3），部分原因是人们担忧其分配影响，且公众普遍反对（Furceri等，2021；Rausch等，2011）。
图3 大多数国家对碳排放定价过低
2018年碳定价得分
排放定价固然重要，但未必足以推动经济脱碳，因为当企业和家庭对价格信号反应微弱时，这类工具就难以奏效。此外，除非排放定价随时间变化，否则可能加剧经济衰退造成的福利损失（Benmir等，2021）；它也无助于解决创新和许可方面的协调失灵（Bessen和Maskin，2009）。这会限制知识溢出和新型绿色技术的发展，并可能阻碍低减排成本技术的开发。最后，国际政策协调对于降低碳泄漏风险至关重要（Hoogendoorn等，2021；Bartram等，2021；Schmidt等，2021）。
标准和法规
全面政策组合的第二项内容包括标准，以及旨在加快低碳技术部署的补贴。这些工具可以设定多种要求，例如排放配额、绿色认证和技术要求。在限制高排放活动或技术并于特定日期前逐步淘汰它们等情形下，这类工具尤其有效。标准和法规不会直接设定排放价格，但其所产生的成本可以视为隐含排放价格（与设定明确排放价格的排放定价机制相反）。
标准和法规能够有效补充排放定价及其他基于激励的政策（Stiglitz等，2017），尤其是在技术中立的情况下（例如可交易的绩效标准）。它们有助于克服阻碍基于网络的“绿色”技术和创新扩散的协调失灵；当企业和家庭对价格缺乏反应时，也可以替代排放定价。标准和法规还能够有效应对某些市场失灵，例如由短视行为、财务约束和风险厌恶造成的失灵，而排放价格无法解决这些问题。例如，能效标签可以增强基于激励的工具所引发的行为反应。
然而，设计不当且缺乏协调的法规，可能会模糊价格信号、削弱全经济范围内的激励、挑选赢家，并使绩效监测更加复杂，从而大幅增加脱碳成本。在这些情况下，法规可能导致隐含碳价过高，损害脱碳战略的整体成本效益。
配套政策
配套政策和框架性政策是全面政策组合的第三项内容。这些政策并不直接以减排为目标，而是降低减排政策带来的经济和社会成本。一些配套政策旨在加快新型减排技术的开发和部署（Acemoğlu等，2017），包括：
研发和创新激励措施；支持企业活力的措施（例如消除企业准入壁垒、降低贸易壁垒并改革破产制度）（De Haas等，2021）；推动环境、社会和治理评级方法的数据一致性和可比性，以吸引私人资本（Ehlers等，2020；Elmalt等，2021；Bolton等，2021）；加大投资，升级电力和交通网络。例如，在挪威，电动汽车充电站数量大幅增加（2015年至2021年间增长了600%），有助于缓解“续航焦虑”，并推动电动汽车销售（经合组织，2022a）。
其他配套政策旨在缓解气候政策的分配影响，并帮助人们度过气候转型期。一项普遍的实证发现是，气候政策往往具有累退性（Zachmann等，2018）。将排放定价机制的收入回用于相关领域，有助于纠正这一问题，使气候政策更具累进性。尽管通常不鼓励指定收入用途，因为这会使支出优先事项变得僵化，但在脱碳背景下，这可以成为一项有用的工具：通过强化承诺并清楚说明新增收入的用途来建立信任（Klenert和Hepburn，2018）。例如，瑞士于2018年通过的碳税法案规定，将约三分之二的税收收入用于向家庭和企业进行再分配（瑞士联邦环境局（OFEV），瑞士联邦，2020）。
促进有效的积极劳动力市场政策，是另一项建设性的配套措施。这类措施有助于推动劳动力市场深度重组，而气候政策很可能会引发这种重组（Walker，2013）。丹麦的“灵活保障”制度就是一个成功案例：它通过积极的劳动力市场政策促进就业流动，包括为绿色就业所需技能提供培训（经合组织，2021c）。
有效的脱碳战略需要值得信赖的机构和透明的沟通
脱碳行动将对经济和社会产生广泛影响，并可能造成赢家和输家（Chancel和Piketty，2015）。有若干要素有助于确定能够获得广泛支持的有效政策组合（Furceri等，2021）。首先，缩小信息和知识差距对于提高公众对气候变化的认识、建立信任至关重要（van der Ploeg和Rezai，2018）。例如，可以开展面向公众的沟通和教育宣传活动，并有针对性地打击虚假信息；否则，可能会出现大规模反对。
其次，允许游说活动保持透明的法规，可以防止寻求阻碍气候减缓或不公平分摊相关成本的利益集团俘获政策（经合组织，2021a）。
最后，在透明且值得信赖的制度环境中有效吸纳利益相关方参与，有助于了解、管理并协调相互冲突的偏好和优先事项。丹麦、荷兰和英国设有良好的独立气候机构，负责评估公众意见，并向政府提供独立的政策建议。
