今年秋季，第七十三届联合国大会（联合国）在纽约举行。193个联合国会员国每年齐聚一堂，讨论全球性问题，并有时就此采取行动。2018年，难民问题被列入议程，不仅因为难民人数处于历史高位（截至2017年底为2540万人），还因为联合国难民署（UNHCR）出席会议，提出了《全球难民契约》（GCR）的建议。
《全球难民契约》源于一个为期两年的进程，该进程始于2016年由联合国难民署牵头通过的《纽约宣言》。最终版《全球难民契约》草案列出了难民保护的三个主要重点领域：接收与准入；满足需求与支持社区；以及解决方案。《全球难民契约》以难民的三种传统持久解决方案——地方融合、自愿遣返和安置——为基础，并将其他地方性解决方案和补充性保护纳入其中。安置在《全球难民契约》第90至93段中有所论述，并被界定为一种负担和责任分担机制。然而，尽管难民安置需求日益增长，《全球难民契约》中提出的安置承诺不太可能显著改变全球安置的运用方式。
难民安置仅被联合国难民署和各国视为对少数难民而言、针对强迫流离失所的一种持久解决方案，截至2017年底，有119万名难民需要安置，较2014年的69.1万人有所增加。然而，实际获得安置的仅为安置候选人的一小部分，2017年实际安置人数为65,109人。令人担忧的是，过去两年，安置名额的提供出现了显著下降，2017年全球降幅达54%，同时美国在特朗普政府执政期间的安置人数也大幅减少。
正如我们在新近编辑出版的文集中所论证的那样，《难民安置：权力、政治与人道主义治理》中，难民安置名额有限，以及安置人数的年度波动，可归因于难民安置核心的权力动态。我们采用一种广义的权力定义，既包括对他人的权力，即强制与权威等形式的权力，也包括与他人共同拥有的权力，例如说服与协商。
与庇护权不同，难民安置并未被纳入国际法典。难民安置完全由安置国自行裁量。在安置名额的提供上，没有其他行为体有权凌驾于国家权威之上。因此，作为一份不具约束力的联合国文件，《全球难民契约》无法强制各国扩大安置规模。
正是在这一背景下，应理解《全球难民契约》非常温和的安置目标。例如，该契约并未要求设定全球性的安置名额目标。事实上，民间社会在《纽约宣言》通过前曾提议设定安置目标，但该目标未被纳入《宣言》。
不过，《全球难民契约》的部分安置要求比《纽约宣言》相关章节（第77至79段）的表述更为具体。《全球难民契约》主张通过一项为期三年的战略来扩大安置名额库，并就提交给安置国的安置个案构成要素采纳具体目标，这些个案由联合国难民署提交。在此过程中，该契约提及区域协定、新安置国的能力建设以及私营行为体更深入的参与。
此外，《全球难民契约》建议安置国在联合国难民署转介之日起6个月内，接收联合国难民署提交的安置申请中至少25%的人员。该契约还主张，各国安置个案中至少10%应预留给联合国难民署认定为紧急的个案，并战略性地运用安置机制。
设定这些更为明确的目标，可视为反映了联合国难民署的说服能力，即促使新的国家以及私营行为体比以往几十年更积极地参与安置。自20世纪90年代以来，联合国难民署不断加大努力，说服各国安置特别脆弱的难民，并制定了关于脆弱难民类别的指导原则。这些内容体现在联合国难民署的《安置手册》《安置手册》以及《全球难民契约》中，后者提及了面临风险的妇女和女童以及长期处于困境中的人员。
难民安置聚焦于最脆弱的难民，这使我们在编辑出版的文集中将难民安置界定为一种人道主义治理工具：之所以称为“人道主义”，是因为其强调帮助最脆弱的人群；之所以称为“治理”，是因为除各国之外，多种行为体也参与了安置实践。
聚焦最脆弱群体意味着一种关怀伦理，但也存在一种风险：由于优先考虑挽救生命，而非维护人的尊严与自主，人道主义治理的受益者的权利可能被忽视。人道主义工作者对难民的问责往往也十分有限，而获得安置的难民在安置国还面临重大的社会经济障碍。在整个安置过程中，难民因权力失衡而利益受损，这一问题可能十分严峻。
需要指出的是，《全球难民契约》提及了人权条约，但在其以安置为重点的段落中，并未大量使用以权利为基础的表述。更有力的、以人权为重点的表述将是可取的，因为如上所述，当前安置名额的减少很可能在不久的将来难以逆转。此外，安置名额的减少可能对安置候选人和获得安置的难民的自主性与权利产生负面影响。
人们只能希望，安置国的本地动员能够在未来形成更强的政治意愿，开辟新的安置途径，并希望联合国难民署能够在此背景下成为变革的推动者。鉴于此处讨论的各项挑战，这意味着需要对难民安置核心的权力动态进行重大转变，这种转变既发生在国家内部，也发生在国家之间，并更广泛地延伸至国际社会。
