进入21世纪，城市而非民族国家已成为人类文明的主要形态。人类以惊人的速度从乡村物种转变为以城市为主的物种——“城市人”（homo urbanis）。19世纪初，居住在城市的人口还不到世界人口的3%；如今，全球一半以上人口生活在城市，到2050年，这一比例将升至四分之三。
世界上有数以千计的中小城市，还有30多个特大城市，以及居民达1500万或以上、幅员辽阔且相互连接的都市区——即连绵城市带。然而，尽管人们的生活和交往方式发生了如此巨大的变化，国际事务仍主要由民族国家而非城市主导。这既不公平，也难以为继。
城市正开始在国际舞台上展现实力。它们已取代民族国家，成为全球经济的核心节点，创造了接近全球国内生产总值（GDP）的80%。纽约和东京等城市的GDP规模超过许多二十国集团（G20）成员国。
大都市区和经济特区通过跨国供应链将全球城市连接起来。越来越多的超大城市区域跨越国界，例如连接墨西哥和美国城市的区域。在这一过程中，各城市共同制定区域计划、建立贸易伙伴关系，并建设基础设施走廊。
城市的惊人崛起并非偶然。城市汇聚创造力、连接人力资本，并在治理得当时推动增长。
城市需要在政治上发挥更大作用
城市是人类实现集体生存最现实的希望，尤其是在扭转和减缓气候变化、重振民主方面。许多开明、思想开放的市长正在挺身而出，而国家层面的政客却在退缩。他们中的一些人与企业界和学术界携手合作，采用严格的环境标准，欢迎新移民，并积极倡导多元与包容。
这与数量令人担忧的国家领导人形成鲜明对比，他们煽动仇外情绪、偏执和两极分化。更糟的是，民族国家正在走弱：思想、资本和人员流动加快，加之新技术的影响，正在侵蚀它们的权威与合法性。
尽管越来越多的大城市在经济上的影响力远超其体量，多数城市仍缺乏真正的政治权力。这在某种程度上是制度安排所致。直到最近，城市一直被系统性地排除在国际决策之外。例如，联合国经常不让城市参与有关城市发展、移民、卫生和安全的讨论。大多数国家也同样如此，包括在对城市地区至关重要的议题上。
城市在争取国际金融机构（包括世界银行）的信贷、贷款和赠款方面也举步维艰。尽管北美和西欧出现了权力下放和分权的趋势，民族国家仍不愿将实权交给国家以下层级的政府。因此，许多城市缺乏作出关键决策所需的宪法授权和法律裁量权。
低收入和中等收入国家的城市，尤其是南亚、撒哈拉以南非洲和拉丁美洲的城市，政治权力不足的问题更加突出。在许多新兴市场，政治权力高度集中于联邦政府，市政当局则由行政部门任命。然而，正是这些快速发展的城市最需要更大的地方行动权限，尤其是因为城市化缺乏规范。
仅亚洲和非洲的城市人口预计将增加25亿，到2050年；相比之下，高收入国家的城市人口仅增加1.7亿。然而，这些地区的许多城市领导人实际上形同虚设，几乎没有自主权。例如在孟买，几乎没人知道市长是谁或他做什么，因为实权掌握在马哈拉施特拉邦首席部长手中。首席部长也没有任何政治动力将权力移交给民选且有抱负的市长。
孟买的案例很有启发性。这座幅员辽阔、拥有1850万人口的城市是经济巨头，年度GDP达3100亿美元。孟买一座城市的经济规模就超过巴基斯坦或孟加拉国。该市创造了马哈拉施特拉邦约三分之二的财富，却仅占该邦选民的20%。因此，国家和邦层面的政客从孟买抽取收入、将资源重新分配到其他地区时，承受的选举代价并不大（而且往往仍能赢得选举），这并不令人意外。
然而，将更多决策权从邦政府移交给民选的市政府，不仅对孟买的存续至关重要，对该邦和整个国家也同样重要。加快这一进程有几种途径：孟买居民自下而上强烈要求改变现状；政客认识到城市选民是一个有影响力的政治选民群体；以及通过司法途径，由最高法院强制将权力下放给城市地方机构。
城市间网络助力破局
考虑到城市的经济实力，它们没有更多地运用软实力，着实令人意外。但改变正在发生：城市通过建立城市间联盟，在国家和全球舞台上增强政治影响力。
过去几十年间，城市网络激增，目前已超过300个，涵盖城市治理、贸易、气候和安全等方方面面。其中约100个是国际网络，正帮助城市在国际舞台上扩大声音。
在气候变化领域，有一个C40城市气候领导联盟，由80座城市组成，10年前由三位市长（伦敦的肯·利文斯通、多伦多的大卫·米勒和纽约的迈克尔·布隆伯格）创立。C40帮助城市实现脱碳，促进交流最佳实践，并推动跨越式采用新技术，避开旧技术。
截至2018年，该网络已促成代表7.8亿人口的9100多个城市达成一项全球协定，以实现——并力争超越——《巴黎气候协定》的目标。目前已有8000座城市建成太阳能发电场，1000多座城市依靠水力发电，另有300多座城市几乎完全依赖可再生能源。
在公共安全方面，有欧洲城市安全论坛（EFUS）和强大城市网络，二者都致力于推广以证据为依据的犯罪预防方法，并打击激进化和极端主义。一种赋权城市的新政治力量正在兴起，都市领导人和城市居民要求在决策桌旁占有一席之地。
城市处于当代大多数全球威胁的最前线，包括海平面上升、空气污染加剧、不平等加深、大规模移民和恐怖主义。面对特大洪水、风暴潮和土地盐碱化，市长和城市居民不能掉以轻心。
更根本地说，城市——尤其是全球大都市——一直是开放的先锋，倡导开放边界、市场、社会和思想。大多数现代进步社会运动都起源于城市，正是因为城市本能地包容差异、分歧和多元。它们自下而上重塑民主治理。
也有迹象表明，城市正在反击蔓延全球的反动民族主义和民粹主义。从巴西、美国到匈牙利和波兰，民族主义政客都试图收紧边境、限制移民流入，并排斥多元化。
大中城市——尤其是北美和西欧的城市——正在跨越国际和国家边界建立团结网络。这些软实力的微光并非抽象概念，而是体现在实际行动中，例如增加可再生能源投资、减少不平等，以及为新来者提供庇护，包括移民和难民。
城市网络的迅速发展令人鼓舞，但要真正扩大城市软实力，以应对世界最紧迫的挑战，仍远远不够。2016年，全球市长议会成立，旨在帮助城市确立政治权威并推动都市创新。该议会成立至今仅三年，今年却已在布里斯托尔召集近100位市长，并与拥有1400名成员的美国市长会议结成联盟，就移民、卫生和安全议题推动变革。
在现有多边架构难以应对全球威胁的时代，这一议会或许能成为一支敏捷灵活的力量。此外，它还有可能推动亚洲和非洲进一步下放权力。
城市及其网络正在重塑全球事务的运作机制。市长们正在加强外交，不仅推动城市间外交，也加强与国际机构的交往。在理想情况下，他们会与区域和国家层面的同行合作。必要时，城市则会绕过他们，直接行动。
确认更大的城市自治权和城市权利，是推动进步变革的核心。21世纪理应属于城市，但前路崎岖而不确定。我们面临的最紧迫问题没有简单的解决方案，其中许多都将在城市中显现。城市治理面临的挑战，尤其是在发展中国家实现更大程度的权力下放，格外棘手，需要非凡的创造力才能应对。
许多城市及其居民正在撸起袖子、着手解决问题——而国家却未能做到这一点——这令人有理由保持乐观。未来，我们希望决定命运的不再主要是总统和总理，而是离我们更近、对我们负责且拥有实权的城市领导人。
