一位同事最近问我，我们最新的报告——《渔业服务贸易：外国准入协议的新视角》——在多大程度上具体回应了世界银行关于减少贫困、在发展中国家共享繁荣的目标。我的简短回答是：“全面回应！”想到外国渔业准入安排时，帮助贫困人口和保护环境或许并非首先浮现在你脑海中的事情。然而，如果将这些安排视为国际 渔业服务贸易， 它们确实有潜力为发展中国家最贫困的人群带来切实利益。如何做到？好吧，让我们马上深入探讨这份报告……
外国准入很少获得正面评价。尽管全球一半以上的专属经济区都受到某种形式的外国渔业安排约束，但人们普遍认为，工业化国家是在“给一只手的同时，用另一只手拿走”。人们广泛批评外国船队在过度捕捞沿海国鱼类资源、从事非法且未报告的活动、加剧与小规模渔业的冲突，以及总体上损害脆弱发展中经济体的国内渔业利益方面所发挥的作用。
在探讨其中一些批评时，我们的研究聚焦于外国准入与国内渔业之间的互动。报告借助经济和法律分析以及案例研究，呈现的图景远比此前设想的复杂。在条件适当时，外国渔业为沿海发展中国家优化鱼类资源收益提供了巨大可能。然而，只有沿海国家集体或单独具备充分能力、妥善管理鱼类资源，这些收益才有可能实现。
我们知道，渔业、鱼类加工和贸易对发展中国家沿海社区的数百万人发挥着至关重要的作用。报告开篇重申，有效的管理与治理对于实现渔业对当代及后代的全部潜力至关重要。作为可再生的自然资本，管理良好的渔业具有非凡能力，能够持续不断地为渔业社区和广大民众带来经济、环境和福祉方面的益处。然而，发展中国家的沿海渔业社区往往与艰难处境、贫困和匮乏联系在一起。为什么？……在导致贫困的诸多宏观经济原因中，许多发展中国家缺乏必要的管理和治理能力，无法实现资源的合理利用。这导致了不可持续且加剧贫困的过度开发，以及资源衰退。即使不考虑外国渔业，强有力的地方治理机构对于创造显著的经济、社会和保护价值也至关重要。
外国渔业的存在可能加剧“争相捕鱼”和资源过度开发，而这正是许多管理不善的沿海地区的典型问题。在存在准入安排的地方，小规模渔民与外国船只之间的互动往往极为复杂。沿海国家考虑使用外国渔业服务时，决策者通常并不充分了解其对本国渔民、尤其是小规模渔民的潜在影响。因此，人们可能倾向于忽视外国准入对这些渔民可能造成的影响。要让国内渔民代表了解谈判情况并参与其中，必须提高透明度并加强治理。报告向沿海国家提出建议，鼓励国内渔业利益相关方，尤其是小规模渔业利益相关方，参与渔业管理和外国准入安排的决策。
这些建议有力重申了粮农组织的 《粮食安全和消除贫困背景下保障可持续小规模渔业自愿准则》；该准则于今年早些时候 通过，旨在引导小规模渔民在治理安排中发挥更加“积极、自由、有意义且知情”的作用。该准则对 权属权利 尤为坦率，称其“对于实现人权、粮食安全、消除贫困、可持续生计、社会稳定、住房保障、经济增长以及农村和社会发展至关重要”。然而，分配准入权既非易事，在缺乏执法的情况下也未必总能确保这些益处得以实现。许多国家试图通过将特定区域划给特定类型的渔业活动，来解决外国经营者与国内经营者之间的冲突。常见做法是将近海水域划为小规模渔业活动区，外国船只则专门在离岸区域捕鱼。若没有执法，双方的违规行为将持续发生。此外，为小规模渔民划定区域，并不能直接保护渔业资源免受小规模渔民的过度开发。报告指出了摩洛哥一个章鱼渔场的有趣案例：尽管大规模和小规模渔业作业区域相互分隔，小规模渔业部门仍迅速扩张，并严重过度开发了资源。因此，仍有必要建立一套总体管理体系，从相关鱼类资源本身出发，并将所有渔民纳入其中，包括小规模渔民。如果鱼类资源由不同使用群体共享，其管理规划就需要统筹并考虑所有使用者。
一种普遍看法是，沿海发展中国家可能会发现自己依据国际法不得不向外国开放剩余鱼类资源。我们的报告表明，这种说法绝非事实。相反，我们证明，理性的沿海国家只有在符合自身经济利益时才需要开放准入。一些国家甚至可能决定将宝贵资源的专属准入权保留给国内渔民。然而，问题往往在于沿海国家治理和管理权力薄弱或腐败，从而助长了胁迫行为。
总而言之，尽管将资源过度开发的最大责任归咎于大型外国渔船船队似乎很容易，但实际情况远比这复杂。尤其重要的是要记住，作为资源主权所有者，沿海发展中国家的政府最终要向本国民众负责，确保自然资源得到生产性利用，使其能够为经济、福祉和共享繁荣作出贡献。毫无疑问，作为渔业服务自由贸易的一种形式，外国渔业安排可以为这一目标作出重要贡献。
本文与 世界银行《发展之声：发展视角》合作发表。本文发表并不意味着世界经济论坛认可其中观点。
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作者：Tim Bostock 自2011年以来一直在世界银行任职，是 渔业全球伙伴关系
图片：2011年1月6日，日落时分，一艘拖网渔船在亚得里亚海航行，地点为距离首都地拉那约40公里（25英里）的都拉斯。路透社/Arben Celi。