数据在数字世界至关重要，是生成式人工智能三大支柱之一；然而，在有关数字不平等的讨论中，数据仍处于边缘位置。
全球有关数字议题的讨论彼此割裂，重点关注数字公共基础设施和人工智能（AI），却未能充分探讨数据的作用，尤其是数据治理。
多边议程应为数据专设讨论空间，例如，在二十国集团（G20）框架内设立“数据二十国集团”（Data20），以促进开放的多方利益相关者讨论，并就数据治理、风险与机遇分享知识。
数据是数字世界的基础。过去一年，人工智能（AI）的进步凸显了数据的价值：通过处理海量数据，人工智能能够实现更接近人类的互动。
数据是生成式人工智能的三大支柱之一，另外两大支柱是算力和人才获取。数据日益成为人们参与公共和私人生活的命脉。随着技术变得更加复杂、更加集成，数据将愈发重要。企业的经济优势如今与密集的数据使用息息相关。随着各国政府推进数字化转型，数据也影响着公民的包容和参与，从获取公共服务到在边境接受身份识别，无不如此。
尽管数据具有改变现状的潜力，但谁能从数据用途不断扩展中受益，仍存在巨大不平等，这一点在多数世界与少数世界之间尤为明显。前者拥有大量有关健康、教育、经济和社交媒体的数据，却无法从中创造价值。
尽管数据公平正受到全球关注，例如，国际货币基金组织（IMF）提出了弥补政策层面数据缺口的倡议，以覆盖二十国集团（G20）成员国，但这些努力并未解决国家和企业层面获取数据所面临的根本权力不平等，也未解决从数据中创造价值所需的资源问题。
尽管数据具有基础性作用，相关不平等现象也显而易见，但当前有关数字议题的讨论重点仍很分散。
关注数字基础设施
首先，全球正在讨论数字鸿沟，其中还包括有关数字公共基础设施（DPI）和技术获取的讨论。讨论重点之一是负责任且人人可及的数字公共基础设施，使人们能够在线上开展更有意义的交易；这一议题由非洲身份识别（ID for Africa）等泛非运动推动，另一项泛非运动是50in5。印度和巴西担任二十国集团主席国期间，也推动了数字公共基础设施议程。然而，这一议题未能充分关注身份识别、支付或数据交换所产生的海量数据。
作为不断变化的数字系统和基础设施的核心投入与产出，数据并未被作为独立议题加以考量。
二十国集团有关数据的讨论彼此割裂：数字经济工作组探讨数字公共基础设施，妇女二十国集团（Women 20）小组讨论数字性别鸿沟，而汇聚智库和研究机构的二十国集团智库（T20）则关注数据正义与包容性数字转型之间的知识生产。
无处不在的人工智能
全球关注的第二个核心领域是人工智能，如今各类人工智能峰会已随处可见。例如，近期活动包括在英国举行、探讨人工智能发展风险的人工智能安全峰会，以及在韩国首尔举行、聚焦人工智能安全、保障与创新的峰会。此外，在“信息社会世界峰会+20”期间也举办了多边论坛，其中包括人工智能造福人类全球峰会。世界经济论坛也举办了自己的人工智能峰会，此外还有数场规模较小的峰会。
从一个角度看，数据收益方面的不平等已纳入这两个全球关注领域的讨论。例如，在数字公共基础设施领域，共同开发（Co-Develop）等全球组织致力于解决全球不平等；在这一案例中，其任务是资助各国建设数字基础设施。在人工智能领域，七国集团人工智能中心旨在支持发展中世界。全球数字契约的制定过程也引发了有关公平获取数据、数据可及性和数据治理的讨论。
那么，为什么数据仍未纳入有关数字鸿沟、数字公共基础设施，或人工智能与创新的讨论？
转变讨论方向
问题在于数据被 “如何”考量，以及有关数据的论述能在多大程度上帮助政策参与者理解数据并据此作出决策；毕竟，数据在生活各个领域都发挥着基础性作用，而且这一作用仍在不断演变。
现有的全球讨论要么（i）关注建设产生数据的基础设施，因此未能充分研究数据治理；要么（ii）关注通过人工智能模型使用数据所产生的后果，因此没有切实考量数据本身作为这些应用输入的作用。作为不断变化的数字系统和基础设施的核心投入与产出，数据并未被作为独立议题加以考量。
这一缺口可能有现实原因。对数据使用的具体场景进行概念化并加以治理，可能更容易。人工智能模型及其输出更容易观察，而“数据”本身则难以把握：它是经济商品或个人资产，还是一种关系性、集体性的事物？
用于讨论数据和数据治理的语言，也一直难以准确反映数据的现实。数据所有权的概念可能无法体现数据可以复制、由多方共同生成，并在汇集或组合后产生价值。帮助人们掌握数据自主权的举措，例如数据可携权，着眼于个人层面，因而在特定用途之外便失去意义。
将数据纳入议程
我们认为，数据需要在多边议程中占有专属位置，以便全面处理数据的不同方面，覆盖多数世界和少数世界。
作为数字系统和基础设施的核心投入与产出，各国必须能够就数据治理及其风险和机遇作出知情决策。这需要多边和多方利益相关者参与的进程，纳入数据经济中的不同利益相关者，包括民间社会组织、工会、私营部门组织，以及区域和国家政府。不同利益相关者能够从多种情境和视角出发，阐明各种形式数据的风险与价值。
通过这类全面参与，论坛能够更充分地理解具体情境中的数据及其实际用途，并基于知情立场开展数据治理，同时认识到全球现实仍在不断变化。
第二，将数据议程的复杂性更具体地纳入多边讨论，有助于建立团结、推动协同行动并交流知识。尽管人们一再声称数据是新石油，但事实并非如此——数据以各不相同的方式产生、再生产并创造价值，这可能难以理解。一个促进信息开放获取并围绕具体情境中的数据分享知识的多边、多方利益相关者论坛，有助于使数据扎根于人们的实际生活，让政策参与者更全面地了解与数据相关的考量。
聚焦数据
多边合作至关重要，而一个可立即着手的步骤，是在二十国集团（G20）框架内设立“数据二十国集团”（Data20，简称D20），打造一个备受瞩目的多方利益相关者空间，通过非约束性论坛鼓励开放讨论。
D20可以围绕共同的数据关切，连接参与二十国集团各项工作的不同利益相关者群体和国家。这个平台可以汇集并进行质量审核，分享互补进程中的见解，并推动不同利益相关者开展协同行动。它还可以为二十国集团提供一个空间，鼓励建立并充实更具全球包容性、由多方利益相关者共同参与的知识库，涵盖数据使用、挑战和政策方法。
关注数字公共基础设施和人工智能，却忽视数据相关关切，意味着全球社会没有正视数据在揭示全球数字不平等方面的基础性作用。现在需要采取多边和多方利益相关者行动，作为弥合这一差距的第一步。
本文得以完成，得益于巴西数据隐私组织（Data Privacy Brazil）的布鲁诺·比奥尼（Bruno Bioni）和可持续数据全球伙伴关系（Global Partnership for Sustainable Data）的珍娜·斯洛廷（Jenna Slotin）所作的贡献。