世界各地都出现了越来越动荡的不祥迹象。2001年以来,内战的数量翻了一番,从30场跃至70场;2005年以来,武装冲突致死人数增长了10倍;第二次世界大战以来,难民和无家可归的人民数量达到了历史新高。

根据一篇名为《脆弱国家》的最新报告,冲突、犯罪、恐怖主义和深化的地缘政治动荡变得越来越普遍,并导致了脆弱性的连锁反应。在撒哈拉沙漠以南的非洲、北非、中东、中亚和南亚地区,这些挑战尤其严峻。

有组织的暴力行为是构成脆弱状态的必要不充分条件。脆弱国家和城市经历了迟缓的独裁主义、缓慢的增长、不断恶化的机构,以及在很多情况下都会有的社会动荡。有了越来越多的风险,这些国家和城市应对、吸收、缓解风险的能力也有所下降。

脆弱国家和城市通常会陷入困境——不仅无法进步,还会徘徊在直接战争的门槛之下。准确地说,过去十年内,在27个由经济合作与发展组织按常规定义的周期性脆弱国家里,19个已脱离了武装冲突的阴霾。

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从地理上看,脆弱性的分布并不均匀。虽然每个国家都有可能受到脆弱性的影响,脆弱性这一属性过于密集地落在了中低收入国家、市和区域上。被经济合作与发展组织定义为最脆弱的27个国家里,大约有17个都是低收入国家,9个是中等收入国家,只有1个被注册为高收入国家。

脆弱性的巨大规模令人震惊。当下,72%的极端贫困人口居住在脆弱的地区。如果这个趋势持续下去,那么在2030年,世界上最贫困人口中的80%都将处于脆弱环境中。届时,脆弱性将成为国民发展和实现联合国可持续发展目标的巨大障碍。

脆弱性还会带来其他危害。比如,世界经济合作与发展组织区分了政治、经济、环境、安全和社会脆弱性。从这个更加广泛的角度来看,该组织列出了58个脆弱环境(包括国家、领地),其中部分环境的风险程度高于其他环境。

世界经济合作与发展组织表示,有几个国家正与持续的脆弱性作斗争,尤其是中非共和国、南苏丹和索马里。2018年,柬埔寨、莱索托等国脱离了脆弱性,而有些国家却经历着急剧的衰退,如喀麦隆、刚果、埃及、利比亚、塔吉克斯坦和巴基斯坦。

虽然脆弱性本身并不持久,但各国却很难摆脱这种状态。和人们预料的不同,减贫和经济发展并不一定会带来制度变迁和可持续发展的良性循环。相反,快速的经济增长常常无法提高收入、扩大就业,同时还可能招致更具破坏性的政治言论。

同样地,增强中央政府机构的权威性和合法性后,人们可能也无法达到预期目标,毕竟这样会阻隔底层人民苦衷的传递。毫无疑问的是,改进管理的质量是非常重要的。不过,想要在脆弱的环境中促进发展,人们必须保持高度谨慎,因为他们所使用的方法可能会在无意中恶化暴力行为

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从脆弱状态向稳定状态的转变需要一些时间。虽然各国都希望能立刻进行转变,但据世界银行估计,脆弱性的完全消除需要20至40年。不过从更乐观的角度来看,很多国家和城市都可以且经常摆脱脆弱性。在过去十年内,十多个国家都脱离了脆弱性名单。

如果脆弱国家和城市想要摆脱这种状态,它们必须有效利用金融流动,直至其产生积极的带动效应。2016年,所有的58个脆弱环境共收到了682亿美元的海外发展援助金,其中近三分之二的援助金都是全世界提供的。此外,它们还收到了1700亿美元的汇款和外国直接投资。

虽然没有哪种办法能直接摆脱脆弱性,但很多方法都可以消除脆弱性的诸多成因。有了一系列的政策过程原则协议,脆弱国家就能布置相关战略,以促进稳定性、提高恢复能力,而这之中的很多都是脆弱国家本身所捍卫的。近期发布的《脆弱国家》报告纳入了更多的观点。

第一,发展更智能的数据驱动工具,从而更好地了解、预测、回应脆弱性。虽然全球正在增强对脆弱性的认识,但有关脆弱性分布、体验的相关知识,认知差距的确是存在的。很少有人了解次国家、尤其是城市脆弱的动态,且人们对构成每日现实的非正式网络、机构和经济体的认知也不够。若无法改进脆弱性的诊断能力,人们就很难找到其解决之道。

第二,增加在冲突防治、和平建造方面的投资,尤其是对大城市来说。 2010年,冲突防治方面的全球投资达到新高,因此当年武装冲突的数量也达到30年内的最低值。然而,截至2016年,冲突防治和和平建造方面的海外发展援助投资却降到了总官方发展计划的2%。虽然资金支持的来源需要保持多样化,但海外发展援助却是激励进一步发展、获取丰厚成果的关键。重要的是,援助机构能够提高人们对风险的容忍程度,毕竟脆弱环境是最难产生结果的设定之一。

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第三,向脆弱国家和次国家政府提供定向支持,从而改进包容性管理、更好地提供服务。捐助人经常会忽视弱国政府,而建造平行的援助框架。不过,想要达到较高效率,当地的公共和私人部门都必须掌握主动权。外部支持可以激励决策权的地方化、提高国内资源的移动性、增强预算管理技能,并促进中小企业的发展。合作方也需要努力开发相互监管框架,以确保每个人都能履行承诺。

第四,为脆弱国家和城市创造更广的汇款渠道。2016年,58个脆弱环境共计收到了至少1100亿美元的汇款,是海外发展援助价值的两倍。在这之中,最为脆弱的15个环境只获得了100亿美元。在这些缺乏服务的地区里,阻碍汇款转移的往往是约束程度高的制裁制度、难民工作权利的限制和移民社群的较弱的赚钱能力。想要摆脱脆弱性,人们必须为汇款的便利化创造条件,而非障碍化。

第五,让脆弱环境里的外国直接投资的变得多元化。天然资源的提取是脆弱环境投资的主要来源,包括油、气、矿产资源。人们应当激励投资者,让投资目录变得多元化,并加入消费品和服务。为此,在脆弱环境中,人们必须改进管理环境、增强制度建设、促进基础设施建设和能源分布、减少腐败、降低投资风险。好在,海外发展援助有可能会吸引外国投资和多种融资行为。

脆弱性并没有离我们而去。可持续发展的未来取决于国际社会与脆弱国家、城市之间的关系。覆盖了冲突、恐怖主义、气候威胁、非法经济、快速城市化的系统解决方案必不可少。此外,想要提高效率,人们必须更有战略性地分配海外发展援助,并更努力地打通汇款和外国直接投资的通道。最后,为了实现长久的改进,人们必须重新立下关于防治行为的承诺。

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作者:Robert Muggah,Igarape机构与SecDev集团联合创始人

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翻译:叶枫

编辑:万鸿嘉

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